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[행정학] 관료제도론 평가C아쉬워요

목 차Ⅰ. 서 론………………………………………………………2Ⅱ. 본 론……………………………………………………21. 고전적 접근……………………………………………………21 K. Marx의 시각……………………………………………32 R. Michels의 시각…………………………………………33 M. Weber의 시각…………………………………………42. 현대적 접근……………………………………………………51 관료제의 병리현상…………………………………………62 관료제이론의 논의…………………………………………63 보이지 않는 정당으로서의 관료제………………………10Ⅴ. 결 론……………………………………………………10참고문헌……………………………………………………………11Ⅰ. 서 론일찍이 Duverger는 「서구의 두 얼굴」이란 책에서 관료제를 기술적 합리성을 통해 인간 해방을 이루는 도구이자, 동시에 지나친 형식성의 강조로 인간을 억압하는 도구로써 Janus-faced"라는 용어로 그 성격을 표현하고 있다.{ M. Duverger, 서구의 두 얼굴(김준희 譯), 서울 : 종로서적, 1982, pp.120∼143.A. Toffler 역시 그의 저서인 「권력이동」에서 관료제를 camelephant라는 용어를 사용해 창의성의 결여와 변화에 대한 둔감함을 비난하고 있다.{ A. Toffler, 권력이동(이규행 監譯), 서울 : 한국경제신문사, 1994, pp.215∼216.오늘날 증대되고 있는 전세계적인 자유주의의 물결은 관료제의 성장과 국가의 독점력에 관심을 갖게 하였다. 여기서의 주장은 권력이 점점 더 소수의 관료 손에 집중됨으로써, 대의제도의 붕괴가 초래된다는 것이다. 역설적인 것은 대규모 민간조직의 권력에 대한 통제의 요구가 그동안 정부의 규제기관들을 창설하게 되었다는 것이다. 그러나 실제로 일어난 것은 정부가 한 형태의 권력집중을 다른 것으로 대체한 것이다. 여러 가지 이유 때문에 관료제는 정치적 스펙트럼의 모든 면에서 공격을 받는다. 따라서 책임과 통제에 대한 어떠한 토론도 왜 국가의 활동과 권력 Hegel의 구별은 수용했지만 그 성격은 다르게 파악하고 있다. Marx에게 있어 국가는 일반이익을 대표하는 것이 아니라 국민을 착취하고 압제하는 존재로 보았던 것이다. 이 과정에서 Marx는 관료제를 국가가 국민을 착취하는 수단으로 보고 있다. 그의 입장에 따르자면 관료제 자체는 민주적인지 비민주적인지를 판단할 수 없다. 즉 관료제는 국가가 국민을 지배하는 도구이므로 지배체제의 속성에 따라 관료제의 성격이 달라진다고 볼 수 있다는 것이다. 이러한 그의 시각은 관료제를 기생적인 존재로 파악하고 있는데, 관료제 자체가 지배자나 피지배자의 어느 일부 계급에 들어가지 못한다고 보는 이유는 관료제 내부에서의 투쟁으로 결코 일정한 유형의 세력을 형성할 수 없다고 본데 기인한다. 우리 나라의 관료제도 그동안 독재권력의 수족으로 활동해 온 것이 사실이다. 그러나 Marx의 시각처럼 단순히 관료제를 국민을 억압하고 착취하는 수단으로 보는데 에는 문제가 있다. 첫째, 파킨슨법칙에서 보듯이 관료제는 스스로 자기권력을 확대하고, Niskanen이 지적한 바와 같이 자기 조직의 이윤을 도모하기 위해 활동하는 경향이 강하기 때문이다. 따라서 때로는 정치권과 마찰을 빚기도 하고, 정치가들이 실행하고자 하는 일부 정책을 집행단계에서 무산시켜 버리기까지 할 수 있다. 둘째, Marx는 계급투쟁을 통해 공산사회가 건설되면 국가와 계급의 성격이 상실될 것이라고 했지만, 공산화 이후 관료제는 더욱 강력한 권한을 발휘하였던 것이 사실이다. 특히 20세기를 지내 오면서 관료제는 속해 있는 체제가 사회주의이건 민주주의이건 관계없이 많은 재량을 얻었고, 그 규모를 확대해 온 실정이다. 우리 나라의 경우도 단순한 기생적 존재로서가 아니라 관료제 스스로가 일정한 지배엘리트로서의 기능을 수행해 왔다고 볼 수 있다.2 R. Michels의 시각R. Michels에 따르면 관료제는 현대국가의 존재에 필수적이다. 그의 저서 「Political Parties」에 따르면 현대국가는 거대한 관료제를 필요로 하는데,동안 군사정권의 독재와 함께 방대한 재량을 소유하게 된 관료제가 무수한 부정비리를 저질러 왔음은 널리 알려진 사실이다. 그리고 이러한 권한의 증대를 통해 국민에 대한 봉사자(servant)가 아니라 국민 위에 군림하는 통치자(master)로서 부각되어 온 것 역시 부인할 수 없는 사실이다. 따라서 민주화의 열기가 사회전반에 공유되고 있는 오늘날에도 기존의 권력을 유지하기 위해 행정개혁에 대한 반동적 행태로 국민들의 요구와 상치되는 면을 나타내고 있는 것이다.3 M. Weber의 시각 (이상형(ideal type) 관료제)M. Weber가 이상적 관료제의 모형을 제시한 이래 Weber의 관료제는 서구식 합리성을 대표하는 조직의 운영원리로 널리 받아들여져 왔다. Weber 스스로는 이 관료제모형을 자본주의 발전의 중요한 한 원동력으로 상정하고, 한 사회에서의 자본주의 발달여부를 설명하는 주요변수로 적용하였다. Weber의 관료제모형은 한 사회에 현실적으로 존재하는 관료제가 어느 정도나 합리적인가를 재는 데 사용되는 준거틀로서의 성격을 지니고 있다. Weber의 관료제모형을 이상형이라고 부르는 이유도 여기에 있다. 즉, 서구의 어떤 나라도 이상형적 관료제에 부합하는 관료제를 가지고 있지 않다.{관료제적 이상도구적합리성목표의 내용보다는 목표달성과정을 중시능률성정치·행정이원론질서성안정성예측가능성관료제적 관리방식계층제의 원리법과 규칙에 의한 업무처리명령통일의 원리분업의 원리실적주의비정의성문서에 의한 업무처리〈표-1〉Max Weber의 이상형적 관료제의 주요 속성들Weber는 관료제의 정치적 함축성, 특히 민주주의와의 관계에 있어 두 가지 가치를 두었다. 그는 앞서 설명한 Marx와 Michels와 달리 관료제는 민주주의와 동시에 발전했으며, 민주주의는 무엇보다도 전통적인 귀족지배에 대항하는 싸움에 의해 관료제의 발전을 촉진했다고 강조했다. 그는 또한 많은 민중적 대중정당들은 그들 스스로 관료제적으로 조직되었다고 강조했다. 반면에 어떤 조건하에서는 민주주의가 관료제적 조직화는 다음과 같은 병리현상을 야기하고 있고, 이에 대한 비판이 강하게 제기되고 있다.2 탈관료제이론의 논의일찍이 W. Bennis는 관료제는 조직구성원의 창의성을 저해하고 결국 조직 전체의 능률을 저하시킨다{ W. Bennis, "Beyond Bureaucracy," Readings on Modern Organization(ed. by A. Etzioni), Englewood Cliffs, N. J. : Prentice Hall, Inc., 1969, p.2.고 지적한 바 있다. 그의 지적과 같은 맥락에서 탈관료제이론들은 관료제의 내부적 모순성(예컨대 전문화의 원리와 계층제의 원리처럼), 비능률성 등을 지적하고 있다.a 자생집단의 형성Blau는 관료제를 설명하는데 있어서 특정목표를 달성하는 데에 필요한 것은 종전의 관료제에서 추구하였던 합리적·능률적인 수단이 아니라, 변동하는 과정에서 나오는 결과로 보고 있다. 그는 엄격한 규칙의 준수는 결코 행정의 합리성을 달성할 수 없다고 보고 자생집단을 예로 들고 있다. 우리 나라 경우 행정관료들 사이에서는 이러한 인식이 팽배하다. 규정에 의해 일을 처리하고 법을 준수하기보다는 학연·혈연·지연 등을 통해 자신의 이익을 추구하려는 경향이 강하다.{ 특히 고등고시 출신의 관료들은 관우회 등을 형성하여 관료제 내부에서 파벌을 형성하고 있다.Blau의 경우는 합리적인 결과를 낳기 위해 자생집단의 예를 들고 있으나 우리 나라 경우 한보사태에서 알 수 있듯이 나름대로 관료제 자신의 이익을 추구하기 위해 자생집단을 형성하는 사례가 비일비재한 것이다. 특히 김현철씨가 국정개입에 관여한 것 등은 그간의 사조직이 우리 국정을 얼마나 문란케 했는가를 단적으로 보여 주는 것이다.여기서 우리 나라 고위정치관료임명관행을 중심으로 이러한 사례를 검토해 보면 다음의 〈표-2〉와 같다.{특징비고이승만 정권정치적 고려나 능력을 도외시하고 자의적으로 이뤄짐궁정형박정희 정권(유신 이전)경력·자질고려, 국민여론에 관심지역적 편향성 존재박정희 정권(유신 이후){ Simon & March, Organizations, New York : John Wiley & Sons, Inc., 1958, pp.45∼46.이에 대해 관료들에 대한 엄격한 통제가 다시 따르게 되고, 관료제 내부는 긴장이 고조되어 결국 조직목표를 달성하기가 더욱 어렵게 된다는 것이 그의 설명이다. 이러한 문제를 우리 나라 경우에 비추어 본다면 일반적인 경우와는 좀 다른 양상을 띄고 있음을 알 수 있다. 우리 나라는 이승만 정권 이후 줄곧 관료에 대한 강력한 통제가 이루어져 왔고, 국민에 대해 봉사하기보다는 지배권력자에 대해 충성을 하는 것이 일반적이었고, 이에 따라 관료들에 대한 통제의 양상은 국민에 대한 봉사성의 여부가 아니라 정권에 대한 충성도 제고가 주목적이었다. 이러한 경향은 집권자에 대한 충성의 보답으로 관료들에게 많은 재량을 부여해 주게 하였고, 관료들은 자신들이 소유한 권력을 유지하기 위해서라도 집권자에게 계속해 충성할 수밖에 없었다는 점이다. 특히 박정희 정권과 뒤에 등장한 전두환 정권에서는 관료들의 전문성을 인정하여 많은 재량을 부여했던 바는 이러한 점을 시사해 주고 있다. 그러나 관료제 상부에 있는 장관들에 대한 짧은 재임기간, 단기적인 정책안목, 정치지도자의 과격한 변화의 추진, 정치편의주의적 문제접근, 장기적 이익에 대한 무관심 등으로 인해 실제로 많은 문제를 낳았다. 즉, 실제로 관료들에게 많은 재량이 부여되고, 자율적으로 업무를 수행할 능력을 보유하고 있음에도 불구하고 여러 가지 문제점들로 인해 합법성 위주의 행정행태를 보여온 것이다. 이것은 개인적 안위를 위해 집권자에 눈 밖에 나지 않도록 일처리를 하는 것이 가장 좋은 방법이라는 인식 하에 일반국민들의 행정수요를 도외시하는 경향을 나타내게 하였고, 이에 따라 행정의 불투명성이 심화되어 행정관료에 대한 국민의 신뢰성의 상실을 초래하여 왔다.c 동조과잉의 발생Merton은 관료제에서 강조하는 사적 관계의 감소, 규칙의 내면화 정도의 증대, 대안의 탐색활동의 감소가 결합하여 조직구장

경영/경제| 2002.06.04| 11페이지| 1,000원| 조회(457)

행정학, 막스이론, 관료제도

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