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비교행정론 해석본

독일의 정치적행정체제는 프랑스의 정치행정체제와 몇 가지 면에서 기초적으로 다르다. 비스마르크 하의 독일통일 후에 독일은 나치 치하의 시대까지 연방정부 시스템을 갖고 있었다. 2차 세계대전 말 나라가 분할된 채 서독(독일 연방공화국)은 연방체제로 복귀했다. 동독 즉, 독일민주공화국은 공산권 체제 하에 나치조직과 같이 중앙집권구조를 보유하고 있었다.재통일은 1989년 베를린 장벽의 붕괴 후에 급속하게 일어났는데 그 과정은 1990년 10월 연방공화국에 동독의 공식적인 비준을 통해 서독이 동독을 필연적으로 흡수한 것이었다. 독일의 연방 체제 안의 구성단위는 주(란트)다. 재통일과 함께 다섯 개의 추가적인 주정부(랜터)가 추가 되어 총 16개의 주로 이루고 있다. 각 주는 광범위한 행정적 책임과 그에 부속된 부속책임을 갖고 있지만, 국가 또는 독일 정부는 입법영역에서만 지배한다. 본질적으로 이 연방체제 안에서 작용이 분리되어 정책에 대한 가장 중요한 입법결정권은 연방정부에 의해서 정책이 만들어지나 주로 입법화된 프로그램의 집행을 위한 수단으로서는 각 주에 의존하고 있다. 그 결과 단지 관료의 10%만이 국내정부에 소속되어 있고 대부분의 관료가 각 주의 행정업무활동을 하고 있는 것이다.1949년 본 헌법은 양원제 법률과 수상을 최고 행정 관료로 하며 필연적으로 5년 동안 직무임기로 선출되며 매우 제한된 권력을 가지고 헌법상의 군주로서 기능을 하는 대통령을 가진 의회정부를 마련했다. 수상은 강력한 행정기관의 장으로 임명되어 있었다. 하원에 의해 선출되어 새 하원의원이 뽑히는 시기에 매 4년마다 선출되는 수상은 하원의원의 절대적 다수에 의해 후임자 선출과 즈음하여 하원의원 불신임 제의시에만 해임될 수 있다. 이러한 일은 연립정당들 속에서의 변화가 생겨 수상 헬무트 쉬미트를 해임시키고 그의 후임으로 헬무트 콜 총리가 뽑혔을 때 한 번 일어났다. 게다가 수상은 그가 원하는 어느 때라도 신임투표를 요청할 수 있고 만약에 그가 패한다면, 그는 대통령에게 하원을 해산하고 새로운 선서 간에 장관이 이동하는 것은 드물다.전형적인 행정구조는 계층상의 권위를 강조하는 것이나 또한 운영상의 분권화를 상당부분 허용하는 방침에 따라 조직되었다. 장관주위의 고위층에 있는 참모의 능력은 상대적으로 제한되지만, 이 작은 참모는 장관에 의해 선택되며, 보통 그가 떠날 대 공직을 떠나며, 그래서 장관에 대한 개인적 충성도가 그것의 특징이다. 참모는 개인의 보조는 언론 또는 PR조력자이기도 하고, 사무나 행정적인 일을 수행하는 局이 되고, 하나나 두 명 정도의 국무차관으로 구성된다. 후자는 보통 省의 직업공무원으로부터 선출되고, 가장 강력하고 지속적인 활동영역을 제공하고 그들이 비록 그러한 권리가 업지만 장관이 변화하더라도 계속해서 공직에 머무를 수 있다.최근에 정무차관의 역할이 추가되었는데 이는 각 省에 대한 의회 관계사항들을 다루도록 고안되었다. 그리고 대개 장관과 절친한 정치적 동료인 의원에 의해 채워지고 있다. 장관과 국무차관의 단계 아래에서는 여러 局이 있고 이러한 국 또한 차례차례 가장 기초적인 단위인 課로 세분화되어 가고 있다. 국과 과는 대개 제공하는 프로그램에 따라, 봉사하는 고객집단에 따라 정해진다. 예산이나 인사행정, 법서비스 제공과 같이 관리나 경영이 집중되어있는 부분으로 각 省 속에 국이 있는 경우를 예외로 하고 있다. 업무활동을 하고 있는 대부분의 과들은 규모가 꽤 작지만, 마인즈와 샤르프가 지적했듯이 그 省에 있어서의 활동영역은 거의 이렇게 낮은 수준의 계층수준에 집중되어 있다. 정책입안은 상층부로부터 정책적 지시를 위해 제한된 범위 안에서 분권화되고 있다.독일연방공화국의 관료주의자들은 前세기들의 프러시아 관료주의의 현대판 후손인 것이다. 그런 사실은 “경쟁시험의 기초아래 채용되고, 또한 효율성과 자치의 원칙아래 헌신하는 사회적 관료”란 말로 정확하게 묘사된다. 관료주의는 대학교육을 받은 전문가들로 구성되어 19세기 독일의 산업화에 있어 지배적인 위치를 가지고 있었다. 제2독일 연방공화국 동안에 수상과 군주에게 명목적 책임이 있었지적으로 더 많은 책임 있는 직위에 종사하고 있다. 이들은 전체공무원의 45%를 차지하고 있으며 이들 계층에는 판사, 교사 및 철도와 우편체제 상의 관리인들뿐만 아니라 그 밖의 다른 부서에서 고위수준의 직위를 차지하고 있는 것이 포함된다. Beamte의 신분과 특권이 이들을 여전히 구별되게 하지만 이 집단과 유급고용원들간의 할당된 책임과 고용조건에 대한 차이는 최근 몇 년에 걸쳐 감소되어왔다. 현재는 이 두 집단의 구성원들에 의해서 동일한 기능이 가끔 수행되기도 하며, 직업의 보장과 퇴직규정은 비록 다른 별도의 체제에서 다루어지긴 하지만 실제적으로 크게 차이가 나지 않는다. 그러나 여전히 존재하는 중요한 차이는 직업훈련, 모집, 그리고 승진형태 등과 관련이 있다. 최근에 전임으로 고용된 모든 사람들에 대하여 단일의 통일된 공무원제도로 통합시키려는 제안들이 이루어지고 있지만 빠른 시일 내에 채택될 것 같지는 않다.공무원제도는 수직적으로 네 계층, 하위, 중간, 중상 및 상위계층으로 구분되어진다. 다시 각 계층은 일반행정, 재무, 교육, 보건 및 기타 다른 기술분야들과 같은 수많은 기능범주로 세분된다. 한 계층 내의 기능 범주는 각기 보통 직업계층을 구성하는 5개 계층으로 구성되어 있으며, 그 범주는 하부계층에의 자격 있는 신규공무원의 채용, 상이한 기능 범주들 간의 극히 드문 수평적 이동, 그리고 그 다음 단계의 높은 계층으로 승진할 수 있는 매우 제한된 기회 등이 주어졌다. 마인츠와 샤르프에 의해서 평가되고 있듯이 이러한 제도는 이해력의 용이성, 각 직위들에 대한 용이한 비교, 그리고 승진기회가 평등하다는 점에 있어서 이점을 가지고 있으나, 이러한 것들이 인사관리의 유동적인 체제에 대한 심각한 장애로 표현되는 특징을 갖고 있다. 고위 공무원직에 위치하는 Beamte는 계속해서 독일관료제의 특징이 되고 있다. 그러나 그들은 더 이상 특별한 존경을 받지도 않으며 과거 특히 프러시아에서와 같이 그들에게 부여되었던 작위를 존경하지도 않는다, 마인츠에 의하면 오늘날 독일가 높은 것으로 되어있다. 고위 공무원직은 여전히 체질상으로는 전형적으로 관료제적 형태의 조직으로서 민간인들에게 매력이 있는 듯이 보이며, 정책결정과정에 참여할 필요성이 요구되는 개인적 특성이라는 관점에서 볼 때 역기능적인 것으로 보인다. 임용된 후 체제 내에서의 승진은 두 가지 기준이 합쳐진 것에 의존하는 듯하다. 가장 중요한 것은 선임권, 전문능력, 그리고 동료들과의 좋은 직무관계 등과 같은 전통적인 공무원직에 대한 고려요소들이다. 마찬가지로 좀더 정치성이 있는 다른 기준들로는 현재 그 중요성이 더해지고 있는 징후로, 정치성을 띤 기준에는 정당가입, 정치기술, 불러모을 수 있거나 혹은 향유하는 정치적 지원 그리고 한 집단 또는 더욱 중요한 고객집단과의 좋은 관계의 기록 등이 포함된다. 공식적으로 첫 번째 범주에 속하는 기준들은 계속해서 널리 인정되는 것들이며 그것들을 측정하기 위한 수단을 위하여 주기적인 평가들이 행해지지만 그러한 기준들은 평가를 위해 조직화하기가 어렵다. 상관들의 주관적인 판단은 분명히 영향력 있는 요인이며 그래서 이렇게 서로 충돌하는 이러한 기준들이 실제로 혼합됨으로써 측정하기가 쉽지 않다.고위직 공무원들이 자기 자신을 위하여, 높은 봉급, 노년연금 그리고 계급체제에 밀접한 관련이 있는 사회보장혜택들을 얻으려면 그에게 있어 승진은 매우 중요한 것이다. 이러한 물질적인 혜택 외에도 승진은 또한 그에 부합되는 자치권, 명성, 권위와 함께 더욱 영향력이 있으며 책임 있는 직위로 진입할 수 있는 기회를 제공해 준다. 그러나 이러한 종류의 인센티브는 계급 및 직위에 있어서의 승진도 반드시 일치하는 것은 아니지만 공식계급의 계층제와 직위 계층제 간의 엄격한 상호관계의 결여로 다소 가치를 잃는다. 그 결과로 그 자신의 물질적인 사욕을 가지고 있는 공무원이 주로 계급에 있어서의 승진을 강조하는 경향이 발생하게 되었다. 여기에서는 선임권과 경험이 보다 더욱 중요하고 또한 선임권과 경험의 강조는 위험성이 더욱 적기 때문에 연방관료들이 정책결정에 있어서의 , 영국의 정치적 및 고전적 관료제의 결합한 형태와 같다. 독일관료들은 이탈리아보다는 고전적 및 정치적 관료의 결합형태가 더 높은 정도를 지니고 있음이 증명되었다. 관련된 연구조사에 의해 뒷받침되는 이러한 조사결과들은 독일 관료들 사이에 계속 전해오는 중요한 행태 변화를 나타내고 있다. 설명되는 부분이 면접의 편향과 1969년 사회민주당이 집권했을 때 발생한 고위직의 변동을 나타내는 것인지 모르지만 응답자들의 연령구조가 Robert Putnam이 말하는 소위 그의 자료에 대한 해석의 본질적인 단서를 제공하고 있다. 급격한 세대변화가 1960년대에 일어난 것처럼 보인다. 나아가 정치적 행태를 가장 잘 나타내는 것으로 밝혀짐에 따라 늙은 관료들로부터 더 젊은 관료들로의 이러한 변화는 전체관료제에 있어서의 고전적 관료 행태로의 전면적인 변화를 의미하였다. 이러한 해석은 독일의 응답자들이 영국의 응답자가 한 것보다 훨씬 더 큰 행태의 다양성을 보였다는 사실에 의해 뒷받침되고 있는데 이는 독일응답자집단에 있어서 더 넓은 연령 폭과 관련이 있는 양면성을 반영하는 것이다. 물론 Robert Putnam이 표현하는 바와 같이 행태와 연령간의 상관관계가 주어진 역사적 세대에 존재하는 영구적인 효과들보다는 특정한 연령의 일시적인 효과에 기인한다는 것이 가능할 것이다. 하지만 Robert Putnam은 세대의 변화가 그러한 상관관계의 원인이 될 수 있다고 주장하였다. 그는 독일이 마침내 민주주의 시대와 화합하게 된 것처럼 독일의 관료제는 적어도 그것이 고위관료들의 규범과 가치의 기능인 범위에 있어서 더욱더 커다란 대응성을 향해 계속해서 나아갈 듯하다고 말하고 있다. 마인츠와 샤르프는 정책결정에 관여하는 연방관료들은 대체로 그들의 기능을 수행하는데 유리한 행태를 취하는 특성이 있다는 것을 증거를 통해 알 수 있다는 점에 대해서 의견을 같이 한다. 여하튼 그들은 이러한 것이 훈련, 모집 및 승진에 관한 전형적 형태를 가지고 있는 현재의 공무원 제도 때문이 아니라 오히려 그러한 공무원

사회과학| 2003.04.28| 7페이지| 1,000원| 조회(368)

행정, 비교행정, 독일행정

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