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정책사건과 정책과정의 진입 - 외국인 고용허가제를 통해

정책사건과 정책과정의 진입외국인 고용허가제의 도입과정1. 들어가며외국인 고용허가제 도입에 관한 논의는 1995년부터 본격적으로 사회문제화 되기 시작하여 8년여의 도입과정을 거친 후 2003년 7월 31 산업기술연수생제도와 병행한다는 조건으로 관련 법안이 통과됨으로써 일단락되었다. 외국인 고용허가제는 도입 논의 초기에는 산업기술연수제도가 불러온 송출비리, 불법체류, 기본적인 인권침해 등의 문제를 개선하기 위해 산업기술연수생제도를 대체하는 차원에서 논의되기 시작하였으나 점차 외국인력정책 차원에서 단순기능인력의 취업을 제도화하기 위한 목적이 강화되면서 추진되었다.외국인 고용허가제 도입에 관한 사례분석을 실시하였는데, 여기서는 첫째, 외국인 고용허가제의 정부 의제화 과정에 대해 살펴보았다. 다음으로는 부처 간 또는 정책행위자 간 정책갈등에 대해 분석하여보았고, 셋째는 정책과정의 다수의 행위자들 간의 상호작용에 대해 알아보았다. 마지막으로는 정책결과와 향후 방향에 대해 분석하였다.2. 우리나라 외국인력제도의 개요고도 성장기였던 1980년대 후반부터 우리나라에서는 3D업종을 중심으로 단순 기능인력 부족현상이 심화되었다. 이런 상황에서 사용자 단체들은 외국인력의 도입을 주장하기 시작했다. 그러나 노동단체들은 해외인력의 수입이 내국인 근로자의 취업기회를 박탈하고 근로조건 개선에 걸림돌로 작용할 우려가 있다는 점을 들어 반대입장을 표명하였다. 이러한 분위기에서 외국인력을 근로자로서 도입하는 대신 연수생 신분으로 도입하여 활용하도록 하는 외국인 산업기술연수생제도가 도입되었다.1991년 11월 「외국인산업기술연수사증발급등에관한업무처리지침」이 제정된 이후 해외진출 기업체의 현지 고용인력 기능향상이라는 명목하에 외국인 산업기술연수생들이 국내로 들어오기 시작한다. 연수생들은 해외진출 한국기업의 현지공장 외국인근로자로서 한국의 모 기업에서 연수시킨다는 취지로 국내 기업에서 일을 하게 되었다. 그러나 실제로는 국내 인력난을 해소하기 위한 방편이었다. 산업기술연수생제도는 외국인 연수생의 불문제로 심화되자 정부는 외국인 산업기술연수제도의 개선책을 모색하였다. 1995년 3월 1일부터 산업기술연수생도 산업재해보상보험, 의료보험의 적용과 「근로기준법」상의 강제근로금지, 폭행금지, 금품청산, 근로시간 준수 등 일부 규정의 법적 보호를 받을 수 있게 되었다.그러나 기존의 산업기술연수제도가 사실상 근로형태로 운용되면서, 연수생의 업체이탈, 송출비리 등의 문제점이 지속적으로 발생하자 1997년 9월 외국인력 관리제도 개선방안으로 연수취업제도의 도입이 결정되었고 정부의 「출입국관리법」개정안이 국회에 제출되어 통과하였다. 이에 따라 외국인 산업기술연수제도는 법률에 의해 규정되어, ‘연수취업제도’즉, 2년간의 연수 후 일정 자격을 갖춘 연수생이 ‘근로자’로 체류자격을 변경하는 ‘체류자격 변경허가제도’의 법률적 근거가 되었다.2001년 11월에는 외국국적 동포의 국내 취업욕구를 충족하고 서비스 분야의 인력부족을 해결하기 위해 ‘서비스 분야 취업관리제’가 도입되었다. 한편, 전체 인력중 불법체류자 규모는 점차 늘어나서 2002년 말에는 거의 80%에 육박하게 되었다. 외국인력 불법체류자 문제는 어느 나라나 다 가지고 있는 문제이나, 우리나라는 사태가 심각하였기 때문에 문제가 되었다.외국인 고용허가제는 이상과 같은 산업기술연수제도가 야기한 송출비리, 불법체류, 기본적인 인권침해 등의 문제를 개선하기 위해 산업기술연수생제도를 대체하는 차원에서 도입이 논의되기 시작하였으나 점차 외국인력정책 차원에서 단순기능인력의 취업을 제도화하기 위한 목적이 강화되면서 추진되었다. 외국인 고용허가제 도입 논의는 1995년부터 본격적으로 사회문제화되기 시작하여 그 해 노동부가 법안까지 마련하였으나 이후 지난한 도입과정을 거친 후 2003년 7월 31일에야 산업기술연수생제도와 병행한다는 조건에서 법안이 가까스로 통과되었다.3. 사례분석지금까지 우리나라 외국인력제도의 변천과 발전, 외국인 고용허가제 도입과정을 살펴보았다. 여기서는 위의 도입과정을 보면서 네가지 측면에 초점을 맞추어 사례를 분제의 순서이다. 사회적 이슈는 문제의 성격이나 문제의 해결방법에 대해 집단들 사이에 의견의 일치를 보기 어려운 사회문제로서 집단들간의 쟁점의 대상이 되는 사회문제이다. 공중의제는 일반 대중의 주목을 받을 가치가 있는 것으로서 정부가 문제해결을 하는 것이 정당하다고 인정되는 사회문제이다. 정부의제는 정부의 공식적 의사결정에 의해 그 해결을 심각하게 고려하기로 명백히 밝힌 문제이다.외국인 고용허가제는 1995년 1월 국내 기업에서 근무하고 있는 네팔 근로자 농성사건을 시작으로 사회 문제화되기 시작하였다. 이러한 농성사건은 인권보호시민사회단체를 중심으로 사회적 이슈가 되면서 언론에서도 다루기 시작하였다. 언론들은 국내경제현실을 외면한 정부의 경직적인 외국인력정책이 불법취업을 부추겼고 그에 따른 열악한 근로조건들이 일부 외국인 근로자의 농성사건으로 불거져 나오는 것을 비판하였으며, 한국이 대외적으로 ‘노예노동국’이라는 오명만을 뒤집어쓰고 있다고 하였다. 이에 따라 관련 담당부처인 노동부에서도 관련법안을 마련하고 공청회를 개최하게 되었다. 1995년 1월 이전에도 언론에서 간간히 외국인 근로자에 대한 부당한 인권침해 사례와 불법체류자 확대가 보도된 바 있으나 이것이 사회문제가 된 것은 바로 네팔근로자 농성사건이 촉발기제로서의 역할을 수행했기 때문이다. 이를 기회로 언론 및 시민사회단체를 중심으로 고용허가제 도입 논의가 구체화되었다. 이러한 논의들이 담당부처인 노동부의 정부의제가 된 것이다.이러한 과정을 주도집단의 유형에 따른 정책의제 설정과정으로 파악하여 보면 외부주도모형(Outside Initiative Model)이라고 할 수 있다. 자신들에게 피해를 주고 있는 사회문제를 정부가 해결해 줄 것을 요구하면서 이를 사회쟁점화하고 공중의제로 전환시켜 결국 정부의제로 채택하는 의제 설정 과정이었기 때문이다.1995년 1월 14일 동아일보 기사밀린임금여권 수령 거부/외국근로자 정부사과 요구노동부는 13일 오전 비인간적 대우를 받았다며명동성당에서 4일째 집단농성을 벌이고 있농성장에는 외국인노동자피난처, 구리노동상담소, 민주노총준비위등 재야 노동단체 회원 80여명이 합류해 있는 것으로 알려졌다.(2) 정책 갈등정책행위자들간의 관계는 다른 말로 표현하면 정책갈등이라고 할 수 있다. 정책갈등이란 정부정책의 입안, 결정과 집행과정상 정부 정책에 의해 영향을 받는 집단 또는 개인간에 발생할 수 있는 갈등이다. 외국인 고용허가제 도입과 관련해서는 크게 도입에 찬성하는 집단과 반대하는 집단 간에 갈등이 발생하였다. 결국 이러한 정책갈등은 외국인 고용허가제가 산업기술연수제도와 병행하는 차원에서 조정이 되어 도입이 되었다.정책갈등의 원인으로는 일반적으로 부처간 사전협의 부족, 부처들간의 상이한 이해관계, 부처들간에 대표하는 고객 요구의 상이성, 정책내용 및 기준에 대한 이해의 차이, 정책목표의 명확성 결여 등으로 구분되고 있다. 정책갈등의 조정 방안으로는 제도적 장치의 구비를 통한 해결, 사실의 노정, 완화, 설득, 협상, 관련 당사자들이 서로 조금씩 양보함으로써 합의에 도달하는 것, 최고 의사결정권자의 개입에 의한 지시나 중재, 갈등의 공개 등이 있다.외국인 고용허가제를 둘러싼 정책갈등의 대표적 원인은 부처들간의 상이한 이해관계, 부처들간에 대표하는 고객 요구의 상이성이었다. 대표적인 찬성 부처는 노동부로서 외국인 근로자의 권익보호와 단순 기능 외국인력의 제도화를 위하여 고용허가제 도입에 찬성하였다. 대표적인 반대 부처는 산업자원부와 중소기업청 등이었는데 이들 부처들은 중소기업의 열악한 경영상황 때문에 고용허가제를 도입한다면 임금등 중소기업의 부담이 늘어날 것이라는 차원에서 반대하였다. 이들은 모두 한국경제에 필요한 단순기능인력을 도입해야 한다는 것에는 찬성하고 있다. 다만 그 수단으로서 노동부 등은 고용허가제를, 산업자원부등은 산업기술연수제를 주장하는 것이다. 따라서 문제의 핵심은 산업기술 연수제도의 존치 여부와 이에 대한 대안으로 제시된 고용허가제를 도입할 것인지였는데, 이러한 배경 때문에 고용허가제 도입은 산업기술연수제도와 병행한다는 차지를 알아보기로 한다. 상호작용이 이루어지는 정책네트워크 관점에서 외국인고용허가제를 분석하는 것은 의미있는 것이라고 생각된다.정책네트워크를 정의해보면 ‘정책결정과정에 영향을 미치기 위한 다양한 공?사 행위자들의 상호작용을 통한 관계구조’로 정의한다. 정책네트워크를 구성하는 요소로 행위자, 상호작용 및 관계구조가 일반적으로 설정되고 있다. 행위자는 관계를 맺는 주체로서 정책네트워크 분석의 기본요소이자 동시에 가장 역동적인 요소다. 참여자의 수와 유형에 따라 네트워크의 크기와 성격이 달라질 수 있다. 상호작용은 해우이자의 이익을 반영한 활동을 이해하는 데 필요하며, 관계구조는 정책네트워크의 특성을 밝히는데 필요하다. 정책네트워크는 상호작용을 통해 형성되는 협력적, 중립적, 갈등적 관계에 따라 구조적 측면에서 다양한 형태가 나타난다. 또한 정책 네트워크 내 정책행위자들간의 지속적인 상호작용을 통해 해롭게 형성된 연결고리 조직은 전체 정책네트워크의 변화를 유도하기도 한다.① 행위자사례에 의하면 외국인고용허가제 정책네트워크의 행위자들은 노동부, 산업자원부(통상 산업부), 중소기업청, 법무부, 중소기업협동중앙회 등 경제5단체, 노동 미 시민사회단체, 대통령, 국회, 언론 등으로 나타나고 있다.② 1993년 이전 정책 네트워크 구조산업자원부경총협력적 관계소극적 갈등 관계←――――――→노동부노총등 노동단체인권보호 시민사회단체협력적 관계고용허가제 찬성고용허가제 반대이 당시 고용허가제를 둘러싼 이들의 갈등관계는 그다지 적대적이지 않았고, 이후 시기 네트워크에서 주요한 행위자로 등장하는 중소기업협동조합중앙회도 드러나지 않았기 때문에 당시 고용허가제는 추진되기 쉬운 정책환경이었다고 할 수 있다.③ 1995-1997년 정책 네트워크 구조노동부노총등 노동단체인권보호시민사회단체국회 환경노동위원회협력적 관계갈등적 관계←――――――→통상산업부중소기업청법무부중소기업협동조합중앙회 등협력적 관계고용허가제 찬성고용허가제 반대산업기술연수제도가 추진되고 점차 산업기술연수제도의 문제점이 드러나면서 사회찬성

사회과학| 2007.12.16| 7페이지| 1,500원| 조회(221)

고용, 외국인, 정책, 정책과정, 정책진입

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한국사회의 갈등사례 하남시 광역 화장장 유치를 둘러싼 갈등 사례

한국사회의 갈등사례「하남시 광역 화장장 유치 정책과 이를 둘러싼 갈등」□ 하남시의 역발상 개발 계획지난 2006년 10월 경기도 하남시는 혐오시설을 유치하겠다고 주장하며 정부와 서울, 경기도의 지원을 요청했다. 전국 최대의 장례시설과 쓰레기 처리시설, 군부대 등 다른 도시들이 꺼리는 시설을 유치해 이를 지역 발전의 바탕으로 삼겠다는 ‘역발상 정책’을 주장한 것이다.하남시는 전체 면적(93㎢)의 92.8%가 개발제한구역(그린벨트)으로 묶여 개발할 여지가 극히 적은 곳이다. 이 때문에 인구는 경기도 내 27개 시 중 24위, 재정자립도는 47%로 15위에 불과해 시세가 약할 수밖에 없다는 것이 하남시의 분석이다. 어차피 개발할 수 없다면 현행법상 그린벨트 내에 건립이 가능한 장례시설과 쓰레기 처리시설 등을 유치해 다른 도시에 제공하고 이익을 창출하겠다는 게 하남시의 발상이다.하남시가 추진하는 광역장사시설은 대지 20만~30만평에 건축 연면적 1만6300평, 지하 화장로 32기, 봉안당 20만위, 장례식장 20실과 공원 등을 갖춘 국내 최대 규모이다. 부지 선정 절차 등을 거쳐 2008년 착공할 계획이며, 사업비는 3000억원 가량 들 것으로 예상하고 있다.하남시가 이를 통해 새롭게 건설하려는 것은 서울과 직접 연결되는 지하철이다. 하남시는 광역장사시설과 빅딜 개념으로 지하철 5호선을 서울 강동구 상일동에서 하남시 창우동까지(총 6.9㎞·4개 역) 연장해 줄 것을 서울시와 경기도에 요구하고 있다.또한 김 시장은 광역화장장을 유치해 경기도에서 2천억원의 인센티브를 받고 이를 종자돈으로 활용해 하남시 발전을 꾀하겠다고 주장했다. 중앙정부에서 21만평의 개발제한구역을 해제해주겠다는 현안사업부지 21만평이 있는데, 이 중 4만평엔 아파트를 짓고 나머지 17만평에 외자를 유치해 복합단지를 조성한다는 것이며 그러기 위해서는 2천억원의 종자돈이 꼭 필요하다는 것이다. 김 시장은 1조4천억원의 외자유치를 위한 양해각서를 체결한 상태이며, 복합단지에는 버스터미널과 외국 명품 아울렛 매장, 먹을거리 장터, 로데오 거리, 영화촬영소 등을 유치해 지역경제를 활성화하고 하남시 발전을 20년 이상 앞당기겠다는 계획을 발표했다.

사회과학| 2007.11.21| 15페이지| 2,000원| 조회(1,735)

갈등, 화장장, 광역, 하남시, 주민소환

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