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[공기업론]공기업과 경제발전

Ⅰ. 서론공기업을 국가나 공공단체의 공적출자와 공적지배에 의하여 공공수요의 충족과 공공복리의 증진을 목적으로 수익적으로 경영하는 사회적 기업이라고 한다면, 공기업의 기능은 경제적 기능과 사회적 기능으로 크게 나눌 수 있겠다.그러나 각 나라의 공기업은 그 나라마다 고유의 실정에 따라 여러 가지 기능을 수행하고 있기 때문에 두 가지 기능으로 일률적으로 정의하기는 어렵다. 경제발전을 지상과제로 하는 개발도상국의 공기업은 경제발전 촉진기능을 주로 담당하겠지만, 대부분 현대 자본주의 국가의 공기업은 특정한 몇가지 기능만을 담당하기보다는 필요에 따라 여러 가지 기능을 동시에 수행하는 경우가 더 많다고 하겠다.여기서는 먼저, 각 나라마다 사회?경제적 상황이 변함에 따라 공기업의 기능도 변하고 있지만 공통적으로 적용될 수 있는 공기업의 기능을 살펴보고, 공기업이 경제발전에 어떠한 영향을 미치는가에 대해 알아본 뒤, 실례를 들어 구체적으로 살펴보도록 하겠다.Ⅱ.공기업의 개념1. 공기업의 정의공기업은 국가 또는 지방자치단체가 수행하는 업무 중 기업적인 성격을 지닌 기능의 수행을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 소유를 통하여 지배하는 기업이라고 할 수 있다. 즉 공공적 성격과 기업적 성격을 동시에 지니고 있다.기업적 성격은 물품이나 서비스를 생산하여 이를 판매하는 것으로서, 공기업은 이와 같은 성격을 지니고 있으며, 공공적 성격은 전기, 수도, 철도, 가스, 통신 등 필요로 하는 생활과 밀접한 관계를 가지고 있는 재화를 공공에 서비스 한다.2. 공기업 개념에 대한 논쟁1) 소유주체설국가 또는 지방자치단체가 소유하는 기업을 공기업이라고 함으로서 공기업의 범위를 국가나 지방자치단체가 직접 경영하거나 자본금 전액을 투자한 기업에 한정하고, 사인이 자본금의 일부를 출자하는 경우 공기업의 범위에서 제외된다.2) 지배주체설국가 또는 지방자치단체가 지배의 주체가 되는 기업을 공기업이라고 함으로서 국가나 지방자치단체가 직접 경영하거나 또는 자본금 전액을 투자한 기업뿐만 아니라, 상인이 출자와것도 공기업의 범주에 포함시키고 있으므로 지배주체설이 널리 받아들여지고 있다, 단 여기서의 지배는 소유를 수반하는 지배이다.Ⅲ. 공기업의 기능1. 경제성장 촉진기능주로 개발도상국가에서는 공기업을 경제발전의 수단으로 활용하고 있는데, 그 이유를 세분하면 다음과 같다. 첫째, 국가경제 발전을 위하여 사회간접자본의 확충이 필요하나 외부경제가 큰 사업이기 때문에 민간부분의 상업적 운영이 불가능하고 정부가 공기업을 통하여 운영할 수밖에 없다. 둘째, 민간기업이 참여하기 곤란한 대규모 프로젝트사업은 정부가 공기업으로 설립?운영될 수밖에 없으며, 민간경제가 성숙됨에 따라 점차 민영화되는 경향이 있다. 셋째, 정부는 특정기간 산업 분야에 있어서 국민경제의 파급효과를 위하여 공공통제를 통하여 국민경제에 대한 영향력을 제고시킬 목적으로 운영하는 경우가 있다. 넷째, 민간기업의 도산이 국민경제에 막대한 피해를 줄 수 있기 때문에 부실기업을 인수, 공기업화하는 경우도 생각할 수 있다.2. 독과점 억제기능공익사업과 같은 독점사업은 많은 국가에서 공기업이 담당하고 있다. 자연적인 독점산업이 아닌 경우에 민간자본이 불충분하거나 또다른 요인으로 인하여 독점 민간기업이 존재할 수 있다. 이때 독점기업의 횡포는 자원의 효율적인 배분을 저해하고 국가경제 성장을 가로막을 수 있다. 이런 경우에 공기업을 설립하여 독과점 민간기업과 경쟁함으로써 시장경제의 기능을 활성화시키고 경제성장을 촉진하여, 나아가 효율적인 자원배분에 기여할 수 있는 것이다.그러나 여기서 유의할 점은 정부가 독점공기업에 의해 운영되는 사업부문에 민간기업의 참여를 금지할 수도 있고 허용할 수도 있지만, 민간기업의 참여를 원칙적으로 금지해서는 안된다는 점이다. 민간기업이 진입할 수 있는 시장은 더 이상 독점시장으로 남을 필요가 없으므로 정부가 인위적으로 독점시장을 형성해서는 안되기 때문이다.3. 공공수요 충족기능공기업은 소비자의 개인적 수요를 충족시킬 뿐만 아니라 공공수요의 충족을 목표로 삼는 경우가 많다. 사회정책상의 공공수요의 있겠다. 금융정책상의 공공수요 충족을 위하여 공기업 설립되는 경우도 많다. 우리나라의 중소기업은행이 그 대표적인 예이다.4. 지역개발기능경제가 낙후된 지역에 민간기업을 유치하는 일은 어려운 일이다. 이러한 경우 공기업이 지역개발에 선구적인 역할을 함으로써 낙후된 지역주민의 소득을 향상시키고, 아울러 소득재분배의 효과도 거둘 수 있는 것이다.그 외에도 국방상?전략상의 이유로 공기업이 설립되는 경우도 많다. 국가의 국방상?전략상으로 중요한 의미를 가지는 산업은 설사 외국의 싸고 좋은 제품을 구입할 수 있다고 하더라도 국가가 자체 생산?공급하려고 한다. 군수산업은 사업의 성격이 특수하고 국가의 한보에 관련되며, 이익이 보장되지 못하는 경우에도 운영되어야 하기 때문에 이 분야의 생산은 주로 공기업이 담당한다. 주요 전략산업의 경우에도 이를 민간기업에 넘겨주지 않고 정부가 직접 운영함으로써 경제정책의 수립을 용이하게 하고, 경제의 주도권을 잡으려고 하는 시도에서 공기업을 설립하기도 한다.드물긴 하지만, 세수확보에 어려움이 있을 경우 안정적 재정수입을 확보하기 위하여 공기업을 설립?운영하는 경우도 있다. 각국에서 시행하고 있는 전매사업에서 그 예를 찾아볼 수 있다.이상에서 살펴본 바와 같이 공기업은 국가의 기초 자본형성에 있어서 중요한 역할을 담당할 뿐만 아니라, 민간기업에서 선뜻 시도하기 어려운 사업을 선구적으로 수행하는 개척기능도 수행한다. 즉, 발전도상국에서는 앞으로 전망이 밝은 산업임에도 불구하고 민간기업가들의 경험 부족?무지?위험에 대한 불안 등으로 새로운 산업에 손을 대지 못하는 경우, 공기업을 설립하여 운영한다. 이는 공기업의 영역이 별 다르게 있는 것이 아니라 국가적 필요에 따라 설립되고 활용되는 것을 의미한다고 하겠다. 따라서 공기업의 기능을 일률적으로 어떤 것이라고 정의하기보다는 국가적?시대적 상황에 따라 나라마다 각기 다른 공기업의 설립동기와 연관지어 음미해 보는 것이 바람직하리라 본다.Ⅳ. 공기업과 경제발전공기업의 여러 가지 기능 중 경제발전을 최을 민간기업이 주도적 역할을 담당하고, 정부는 민간자본 형성과 활동에 알맞은 조건을 조성하는데 중점을 두어 왔다.그러나 민간자본이 부족한 후발 개발도상국에 있어서는 급속한 발전과 성장을 위해서 정부의 적극적 참여로 정부가 국가경제 발전을 선도해야 한다는 견해가 지배적이었다. 즉 민간주도의 자율발전이 아닌 정부주도의 유도발전이 필요하다는 것이다.따라서 여기서는 공기업과 관련하여 한나라의 자원동원과 배분이 민간주도로 이루어지는가, 아니면 정부주도로 이루어지는가를 정치체제와 경제체제의 상호작용에서 살펴보고, 개발도상국에 있어서 유도발전이 불가피한 이유를 설명하고자 한다.1 . 공기업과 정치 ? 경제체제한나라의 자원의 동원과 배분양식은 크게 정치체제와 경제체제의 상호작용에 의해 결정된다고 할 수 있다. 문화체제는 자원의 동원 및 배분양식에 간접적 영향을 미치는 매개변수로서의 역할을 한다. 따라서 정치체제가 경제체제에 가하는 통제수단과 통제의 정도에 따라서 자원의 동원과 배분의 이념적 유형(typology)을 설명하기도 한다. 정치체제가 경제체제를 통제하기 위해 동원할 수 있는 수단은 크게 금전적 수단과 비금전적, 즉 국가공권력에 기초한 수단으로 나눌 수 있다. 금전적 수단이란 정부가 사기업과 같이 자본주로서의 역할을 함으로써 국민경제 운용의 상당한 부분을 담당하는 것이다. 이에 반하여 비금전적 수단이란 정부의 권력을 배경으로 국민경제 운영에 관여하는 것이다. 법규의 제정이나 행정작용을 통해 민간부문의 경제활동을 규제하고 조정하는 것을 의미한다.정부의 경제부문의 통제정도는 크게 직접적 통제와 간접적 통제로 구분할 수 있다. 직접적 통제란 정부가 민간부문의 구체적 경제활동을 지시와 명령의 형태로 관여하는 것을 의미하며, 간접적 통제란 정부가 정부의 정책적 의도를 여러 가지 유인책을 통해 일정한 방향으로 유도해 나가는 것을 뜻한다.위의 두 변수 사이의 결합을 통해 과 같은 매트릭스를 얻을 수 있다. 이 매트릭스는 정치체제와 경제체제간의 가능한 상호작용을 가시적으로 보여주고 195).흡수작용이란 정부가 그의 완전한 소유나 책임하에 기업을 설립, 혹은 민간으로부터 흡수하여 직접 운영하는 체제를 의미한다. 우리나라의 철도?체신사업이 대표적인 예라고 하겠다. 이러한 기업을 정부기업이라고 한다. 정부기업은 비록 재화나 용역을 생산하는 하나의 생산단위로 존재하지만 하나의 독립된 법인이 아니기 때문에 정부로부터 떨어져서 독자적인 결정이나 그 자신을 대표할 권한은 없다. 그것은 어디까지나 정부의 한 구성 부분이며 모든 생산시설은 정부소유로 되어 있다.타협작용이란 기업이 자기자본의 50% 이상을 정부소유로 하여 설립된 법인체에 의하여 운영되는 체제를 뜻한다. 우리나라에선 정부투자기관이 이 범주에 속하는데, 많은 공기업을 예로 들 수 있다. 이 형태의 기업들은 정부의 통제하에 놓이지만 경제적으로 정부가 완전히 흡수한 형태는 아니다. 정부의 통제권은 이론상으로는 오직 대주주의 입장에서 행사하는 것이다. 따라서 정부 보유주식 이외에는 민간이 투자할 수 있도록 개방되어 있다. 여기서 정부와 민간 사이에 협력과 타협이 개재하는 것이다. 흡수작용과 타협작용은 기업의 설립형태, 재정단위, 소유권의 배분, 회계근거, 채무의 형태, 대표권의 귀속, 종속자의 법적지위, 통제권자 등의 측면에서 그 차이점을 찾을 수 있다.규제작용은 민간부문의 경제활동에 대하여 정부가 법규의 제정이나 행정적 강제권을 배경으로 직접 통제하는 유형을 의미한다. 예를 들면 가격통제, 독과점방지, 공정거래법, 노사분규에 대한 정부의 강제적 조정 등이 이 범주에 속한다. 이 경우 정부는 국가안보나 국가경쟁력 확보와 같은 이른바 공익이라는 이름으로 민간기업의 일정한 경제활동을 직접적으로 통제하고 조정하는 것이다.유인작용은 정부가 민간의 경제활동을 직접적으로 관여하고 통제하기보다는 기업들이 자발적으로 정부가 제시하는 쪽으로 정책적 방향전환을 할 수 있도록 기업에 유리한 경제적?행정적 환경이나 조건을 제공하거나 자극이나 동기를 부여하는 것을 의미한다. 정부는 조세정책, 재정정책, 금융정책의 활용.

사회과학| 2006.03.19| 9페이지| 1,500원| 조회(557)

공기업, 공기업론, 경제발전, 공행정

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[조직론]관료제의 병리현상과 개선방안 평가A+최고예요

Ⅰ. 序한국사회에 있어 관료제는 한국을 근대화?현대화 시키는데 큰 역할을 담당한 것이 사실이다. 그러나 관료제는 능률성을 확보하는 방향에서 우리나라를 발전시켰지만, 그에 반해 여러 가지 병리현상을 야기하였다. 다시 말하면 과거의 우리나라는 살펴보면 산업이 발전하지 못한 상태였기 때문에 산업발전이 지상과제였다 따라서 행정은 그러한 것 산업발달을 추구하기 위한 방편으로 능률위주의 행정을 펼치기 위하여 관료제를 실시하게 되었다. 그러나 과거의 관료제는 권위적인 특성을 가지고 있기 때문에 현대사회와 같이 정치?사회적 변혁의 시대를 맞이하여 새로운 개혁의 요구에 직면하고 있다.관료제는 매우 다양하고 애매모호한 개념이다. 그렇기 때문에 막연한 개념정의로는 정확한 관료제의 변화를 언급하기가 곤란하다. 왜냐하면 문제를 정확히 파악하지 못하면 해결책이 다른 방향으로 나아갈 수 있어, 시간과 경제력을 낭비할 수 있기 때문이다.따라서 지금부터 관료제의 개념과 유형, 그리고 특성과 병리현상을 알아보고 한국의 관료제의 바람직한 발전 방향에 대하여 논하고자 한다.Ⅱ. 관료제1. 관료제의 개념관료제란 용어는 대체적으로 합리적인 관점에서 대규모 조직을 관료제로 보는 M. Weber등의 이론과 병태적이고 정치권력적인 관점에서 보는 라스키의 이론으로 양분할 수 있으며 리그스와 같이 구조적인 면과 기능적인 면에서 설명하는 견해도 있다.관료제란 용어는 학문상 Max Weber와 깊은 관련을 맺고 있으며 관료제는 비단 행정관료제만을 의미하는 것이 아니고, 군이나 민간사회들을 포함한 모든 대규모 조직을 다함께 지칭하는 것이다.관료제는 권력적이고 역기능적인 측면에서 파악한 전통적 개념의 관료제와 합리적이고 구조적인 측면에서 관찰한 근대적 개념의 관료제로 구분할 수 있다. 이를 살펴보면 다음과 같다.(1) 전통적 개념의 관료제전통적 개념의 관료제란 관료집단이 정치권력을 장악하여 특권층을 형성하고 있는 통치구조를 의미한다. 이는 중요한 정치권력을 관료집단이 확보하고 있기 때문에 시민의 자유가 보장되지 않는 정당성의 근거가 개인의 비범한 능력의 소유에 있으며 그 예로서 많은 추종자를 이끄는 종교나 정치지도자 및 군사지도자 등을 들 수 있다. 카리스마적 관료제는 다음과 같은 특징을 지닌다.첫째, 행정 간부는 없고 추종자와 제자만 있을 뿐이며 합법적 규칙은 없다.둘째, 카리스마의 경제적 안전을 향한 추구가 추종자에게도 침투되어 그들로 하여금 봉사?관직을 통해 경제적 지위를 확보하려는 경향이 나타나게 된다.셋째, 관료의 충원기준은 전문적 지식이나 직무 수행자로서의 능력이 아니라 개인적 충성도가 된다.3) 합법적 관료제합법적?합리적 권위에 의한 지배 하에서의 관료제로서 가장 널리 알려진 유형이다. 정당성의 근거가 성문화된 법령에 있다고 보는 것으로 소위 근대적 관료제라 하면 합법적 관료제를 의미한다.이 관료제는 유럽의 근대국가에서 주로 보게 되며 프레서스나 리크와크가 말하는 베버모형은 이 합리적 합법적 관료제를 가리킨다. 이러한 합법적 관료제의 특징을 살펴보면 다음과 같다.첫째, 직무의 경영은 규칙에 의해 지속적으로 구속된다.둘째, 관료의 권한은 몰 주관적 기준에 따라 엄격히 제한된 범위 안에서 행사된다.셋째, 관리의 책임과 권한에 따라 관직의 계층제가 형성된다.넷째, 규칙의 합리적으로 적용함에 있어 전문적인 훈련이 필요하다.다섯째, 직위가 직위 담당자들에게 전유되지 않는다. 여섯째, 행정의 문서주의가 원칙이다.(2) 역사적 분류에 의한 관료제 유형관료제의 역사적 분류는 관료제의 발전과정에 따라 분류하는 것으로서 대표적인 학자로 몰 스타인 마르크스 및 뱅크스와 텍스트의 분류가 있다. 역사적 분류의 대표적인 것을 살펴보면 다음과 같다.1) 전통적 관료제혈연적이고, 기능적으로 미분화된 사회?문화적 배경에서 그 기능을 발휘하는 대체로 비합리적인 관료제이다.2) 전이적 관료제대체로 식민지에서 독립한 국가에서 주로 나타나는 관료제로서 종전에 외국인들이 차지하고 있던 고위직에 자국인이 충원되는 형태의 관료제로 새로운 서비스에 적응하는 과정에 있는 관료제이다.3) 준근대적 관료제의해 부여된 임무를 수행하도록 강요되는 것이다. 이러한 측면에 대하여 hummel은 관료들은 인간으로 태어났지만, 조직 구성원으로서 원만하게 지내기 위해서 불완전한 인간으로 변신할 수 밖에 없다고 묘사한다.(2) 기능적 전문화조직은 기능적 전문화와 이를 통한 업무의 전문화를 이루어야 효율성을 기할 수 있다는 가정 하에서 조직들은 가능하면 업무를 세분화한다. 이는 관료조직이 업무를 최소단위의 항목으로 분류하여 객관화사키는 동시에 이들 각 항목마다 통계적 기준들을 부여하여 각 구성원들의 업무를 효과적으로 통제하려 한다는 것을 의미한다. 이러한 기능적 전문화가 이루어져야 조직은 표준화된 산출을 기대할 수가 있고, 구성원의 행위에 대해 획일적 통제가 가능하며 효과적인 작업을 기획할 수 있는 것으로 파악한다. 따라서 세분된 업무, 철저한 통제체제, 권력의 집중화가 현대조직의 특징이라 할 수 있다.이 와같이 기능적 전문화는 서로 많은 개인들이 여러 부분에서 조직의 최정적인 산물에 기여하도록 의도된 것이므로 그 결과에 대한 도덕적 책임이 누구에게 있는지를 밝히기가 곤란해진다. 이처럼 책임의 소지가 불분명하면 그 어느 누구도 평가되어지거나 비판을 받지 않는다. 즉, 조직구성원들은 작업이나 의사결정의 분업과 집합적 행위 때문에 개인적으로 책임감을 느끼지 않기 때문에 여러 가지 비행을 범할 수 있다는 것이다. 인간은 자기 자신인 반사회적 또는 비도덕적 행위를 범했다 하더라도 그 행위가 여러 사람과 함께 행했거나, 자신의 행위가 최종결과에 직접적 관련이 있다고 볼 수 없는 경우 또는 상급자 스스로가 전적으로 책임을 진다는 암시를 받았거나 언급한 경우에는 책임감을 느끼는 정도가 현저히 낮아진다는 것이다.한편, 관료제의 특성중의 하나인 일상화는 도덕적 스트레스를 약화시키는 기능을 한다. 즉 구성원들의 행위를 기계적이고 반복적인 동시에 고도로 통제된 활동으로 전환시켜 도덕적 저항이 일어날 가능성을 최소한으로 줄일 수 있다는 것이다. 또한 일상화의 노력을 통하여 구성원으로 하여금 업무의제 외적 환경 및 문화적 문제점일본통치 및 미국문화의 도입이 역기능을 초래하였다는 지적도 있다. 그중 관료제와 연계될만한 것을 뇌물문화전수, 군국주의 문화, 관료지배문화의 확산 등이 대표적인 일본식민통치의 역기능이라 할 수 있으며, 미국문화가 전래되어 잘못 정착됨으로 인한 역기능을 정치문화, 경제문화, 사회문화로 구분 할 수 있다.정치문화적 역기능으로는 민족주의적 애국주의에 대한 견제로 인한 민족주의 세력의 쇠퇴와 몰락, 정치적 가치관들의 붕괴, 반공주의의 민족역량 집중으로 다른 소중한 정치이념 창출의 차단, 방임주의 문화확산으로 인한 자유에 대한 잘못된 인식, 즉 돈으로 하던 권력으로 하던 당선만 된다는 퇴폐적 선거문화의 정착, 다수결제도에 대한 무지로서 무조건 표결주의에 따르는 국민화합의 파괴, 정경유착과 획일성 및 효과적 만능주의, 타협주의 정치문화의 오인에 의한 야합주의의 초래 등이 있다.경제문화적 역기능으로는 불구적 경제성장의 문제에 따른 형평?재분배경시?재분배 경시, 재벌위주의 경제, 부익부 빈익빈 경제구조, 금전만능주의에 따른 부정부패, 수단과 방법을 가리지 않는 축재, 정경유착, 무소불위 행태 등이 해당된다.마지막으로 사회문화적 역기능으로는 방임주의 확산에 따른 전통문화 말살, 향락문화 확산 등 잘못 이해된 자유주의와 남녀평등주의, 이기주의, 즉 인간 이용적 대인관계, 야합주의, 과학주의에 대한 과신, 기계적 능률주의, 계량주의등이 이에 해당한다.이상과 같은 역기능적, 부정적 측면은 물론 한국의 정치발전 내지 관료제의 쇄신에 근본적 장애가 되고 있는 한 관료제 내부의 쇄신정책만으로는 그 치유가 불가능 할 것이며, 더구나 단기간내에 실표를 거둘 수 없기 때문에 장기간의 기획적 노력이 요망된다.Ⅳ. 관료제의 개선방안1. 개선의 필요성사회를 보다 생산적인 방향으로 이끌어나가기 위해서는 먼저 행정 스스로가 생산적이지 않으면 안 된다. 정부 관료제가 국가발전을 선도하기 위해서는 관료제 자체가 우선적으로 활성화되어야 하기 때문에 관료와 행정조직 그 자체가 관이 정립되어야 한다. 특히 국민에게 삶의 징을 보장하고 세계체제 속에서 국제 경쟁력을 극대화하기 위해서는 무엇보다 지금가지의 개발독재형 행정의 잣대, 권위주의적 폐쇄성과 경직성, 비능률과 부패의 타성을 털어버려야 한다.다른 한편으로 행정은 공공서비스의 공급을 의미하기 때문에 행정의 쇄신은 서비스공급체계의 쇄신을 의미한다. 그러므로 지금까지 일반적으로 이루어져 왔던 공급자중심의 서비스체계를 소비자, 주민중심으로 전환함으로써 주민, 고객의 입장에서 양질의 서비스를 제공받을 수 있는 방법을 모색하여야 한다. 고객중심의 사고는 단순히 공직윤리로서 그치는 문제가 아니라 공무원 스스로의 능력향상과도 직결된다. 고객을 두려워하고 존중하는 기업인이 모든 혁신에 있어 앞서갈 수 있듯이 고객으로서의 주민을 존중하는 사고 또한 공무원 스스로의 능력향상과 행정발전에 기여할 수 있는 바탕을 마련하게 될 것이다.(2) 공무원 교육훈련의 내실화와 전문화교육과 훈련은 업무의 고도화와 효율적인 처리에 필수 불가결한 요건이다. 조직사회에서 지금까지 없었던 새로운 일이나 난이도가 높은 일을 새로이 맡게 될 때에는 업무의 적합한 지식과 기술을 익히게 하는 것이 생산성의 핵심적인 문제로 지적되고 있다. 특히 민주적 가치와 과정을 이해시키기 위해서 정부 관료들의 교육은 매우 필요하다. 그러나 현재 공무원교육은 본인의 의사와 관계없이 강제적으로 시행되어 그 실효성을 기대하기 어렵고, 공무원 교육방법에 대한 전문적인 연구평가도 미흡한 실정이다. 따라서 앞으로는 본인의 의사를 존중하여 자발적으로 참여하는 과정중심으로 전환함으로써 교육의 효과도 높이고 개인의 권리도 보장해주어야 할 것이며, 교육방법도 다양화 하는 것이 필요하다.교육과 함께 공무원의 자질을 향상시키기 위한 중요한 방법이 전문화이다. 전문성이란 직급과 직무에 따라 다양하게 규정되어야 하는데, 업무의 처리에 있어서의 고도의 지식과 기술 그리고 사회적 봉사의식을 갖추는 것으로 이론적인 바탕뿐만 아니라 실무경력이나 숙달에서도 이러한 전문성이 갖추없다.

사회과학| 2006.03.19| 16페이지| 1,000원| 조회(1,331)

관료제, 조직론, 개선방안, 관료제 병리현상

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[자치행정]지방자치단체의 구역개편

Ⅰ. 序구역은 시간적?공간적이니 색채가 짙다. 구역은 시간에 따라서 달리 되었으며 공간적으로 속해있는 사람들에게 많은 많은 영향을 미치게 된다.그러므로 현대 행정에서 구역이란 매우 중요한 부분임을 부정할 수 없다. 구역이 넓고 좁고에 따라 그 구역 안에 주민에 따라서 행정서비스의 질이 달라질 수 있으며, 공동체 의식 또한 달라질 수 있는 것이다. 시간적?공간적 영향을 받기 때문에 적절한 시기에 구역을 개편하는 것은 현대 사회에 계속되는 요청이며, 이 문제를 해결해야 할 것이다.현재 정부 주도하에서 지방자치단체의 구역개편을 하고는 있지만, 주민 당사자의 문제이기 때문에 구역개편에 어려움이 많다.그러므로 지금부터 구역의 개념을 통해서 구역 개편의 문제를 심의 있게 제기해 보려고 한다. 그리고 여러 사례를 들어 현대행정의 구역개편이 어떻게 이루어 져야 하는지 알아 보자.Ⅱ. 구역의 개념과 성격1.구역의 개념구역은 일정한 목적을 달성하기 위하여 일정한 기준에 따라 국토공간을 구분하여 놓은 지리적 경계를 말한다. 법적으로는 구역은 일정한 공공의 기관 또는 단체의 관할권이 미치는 지역적 범위를 의미하기도 한다.)이와 같이 일정한 지역을 의미하는 구역은 그 법적 성격에 따라 자치구역과 행정구역으로 구분할 수 있다.) 여기서 자치구역은 지방자치단체의 자치권이 일반적으로 미치는 지역적 범위를 말하며 행정구역은 국가 또는 지방자치단체가 행정상 편의를 위하여 그 내부에 설정하여 놓은 지역적 단위를 말한다. 대체로 자치구역은 공동사회 단위를 토대로 하는 반면 행정구역은 인위적 성격이 강하다고 볼 수 있다. 따라서 자치구역은 지방자치단체 구성의 기초가 되는 지역으로서 적극적으로는 그 구역과 일정한 장소적 관계에 있는 주민을 그 지방자치단체의 권능을 지역적으로 한정시키는 효과를 가져온다.자치구역과 행정구역은 이상과 같이 관념상 구별될 뿐 아니라 나라에 따라서는 실제상으로도 구별하는 경우가 많다, 우리 나라의 경우 도?시?군?구 등 지방자치 단체는 동시에 국가의 지방행정기관으로서의 지위 배분은 광역적인 자치단체와 소규모 구역을 관할하는 자치단체간의 역할구조의 정립을 의미하기 때문에 거기에는 지방자치단체간 계층적 체계가 전제되어 있지 않이면 안되는 것이다.여기서 구역이 너무 넓게 설정되면 주민의 편이와 참여의 어려움이 생기고, 반대로 협소하게 설정되면 행정비용의 과다지출과 구역간 기능조정에서 어려움이 생길 수 있다. 그런데 오늘날에 있어서 지방자치단체의 계층의 수는 줄어들고 구역은 넓어지는 일반적 경향을 보이고 있다. 이와 같은 경향은 특히 교통?통신의 발달에 따라 지방자치단체의 수직적인 마디의 수를 줄임으로써 신속한 행정수행이 가능하게 된 반면, 산업화에 따른 도시화의 진전에 의하여 수평적인 관할의 폭을 넓힘으로써 지역간 연계성이 증대되고 있다는 것을 의미한다. 그러나 한편 지방행정의 능률성 향상을 위한 구역의 광역화는 전통적인 공동사회적 기반을 상실케 하고 행정과 주민의 거리를 멀게 함으로써 주민참여의 용이성을 저해할 우려가 있다. 따라서 전통적인 구역과 계층을 조정하는 문제는 지방 행정의 민주화와 능률화를 동시에 실현할 수 있는 방향에서 해결되어야 할 것이다.Ⅲ. 구역설정기준에 관한 학설1. V.D.Lipman의 구역양적인 척도를 적용하여 유사한 크기의 면적이나 인구의 구역을 확보하여, 지리적 산업분포 경제생활의 전국적인 권역, 전통구성 및 인구의 역사적 집단을 기초로 하여, 구역을 평균화하여 구역을 설정해야 한다는 견해이다.2. A.C.Millspaugh견해공동사회, 구성원들 간에 커뮤니티가 일치 해야하는 범위내에서 구역을 설정해야 하며, 행정 서비스를 받을수 있는 행정단위가 적정 인구 규모 행정량을 가진 규모로서, 자주적 자원조달단위 자주재원으로 자체행정 수요를 충족치 못하고 빈약한 자치단체의 구역은 합병, 폐지시켜야 한다. 또한 구성원들이 행정을 이용하기에 행정편의에 따른 구역으로 설정해야 한다.3. J.W.Fesher자연적 지리적 조건을 고려하여 구역의 행정기관이 행정기능을 가장 능률적으로 수행할 수 있는 적정규모로 설정하며, 자설정은 사실상 불가능할 것이다.특히 오늘날에는 교통?통신수단의 발달과 가치관의 변화에 따라 종래의 지연적 공동체 의식이나 지역 연대감에 바탕을 두었던 생활권이 경제적?사회적?문화적 생활권으로 변질되고 있다, 따라서 필연적으로 주민의 공동생활권 역시 확대 됨으로써 구역 역시 대규모화 하는 추세에 있다. 여기서 응집성을 토대로 하는 전통적인 공동사회와 유동하는 공동생활권의 확대라는 상반된 요구를 어떻게 조화시켜 지방자치단체의 구역을 적절히 설정하느냐하는 문제야 말로 핵심적 과제라고 할 수 있다.2. 능률성지방자치단체의 구역은 하나의 행정단위가 감당할수 있는 적당한 행정랼을 기초로 설정되어야 한다, 즉, 최소의 경비로서 최대의 효과를 얻을수 있는 규모로 설정되어야 한다는 의미이다. 지방자치 단체의 기능은 주민의 수요를 통하여 타나타며, 이 수요는 그 구역에 거주하는 인구규모에 의전하기 때문에 적정구역은 적정인구를 갖는 구역이라고 할수 있다.그런데 오늘날 교통?통신수단의 발달에 따라 지방행정기능의 능률적인 수행을 위해서 구역이 광역화하는 일반적 경향이 있는 바, 이는 주민의 공동체의식을 희망하게 하고 자치행정에 대한 주민의 관심을 소원하게 하며 지방행정에 대한 주민참여 및 통제가 약화되어 지방행정의 관료주의화를 초래할 우려가 있다. 따라서 능률성 기준에 따른 구역의 확장을 또 다른 가치인 민주성과 어떻게 조화시키느냐가 새로운 과제로 등장하고 있다.3. 자주적 재원조달능력지방 자치단체의 구역은 그 구역내의 행정수요를 자신의 재원으로 해결할 수 있는 정도의 구역이어야 한다. 따라서 자기의 재원으로서 자기의 행정수요를 감당할 수 없는 빈곤한 지방자치단체는 통폐합되어야 한다.재정적으로 자립할 수 있는 적정구역의 측정을 위해서는 우선 특정지역의 행정기능을 선정하고, 이 선정된 행정기능을 수행하는 데 투입되는 비용을 측정해야한다. 여기에다 세원의 위치와 양을 확인한다면 무리없는 세율로써 최대한의 가능한 서비스를 약속할 수 있는 자치구역의 한계를 정할 수 있을 것이다.그러나 자주 방지되고 지방행정은 건전하게 된다. 따라서 주민편의라는 측면에서보면 구역은 좁은 것이 좋다Ⅵ. 구역개편의 방식과 절차1. 구역개편의 필요성이상 제시한 구역에 관한 몇가지 기준들은 추상적인 영역을 벗어나지못하고 있다. 따라서 이들 기준을 조합하여 적용하는데는 앞서 언급한 구역의 성격, 즉 지방자치단체의 기능 및 계층과의 관계를 고려하면서 각 국가와 지역의 특수한 사정에 적응하여야 할 것이다. 특히 구역의 개편문제는 지방자치단체의 기능배분 및 계층구조의 변경을 통한 지방제도의 전면적인 재편성의 문제 바로 그것을 의미한다. 그런데 지방자치단체가 주민에게 제공하는 서비스의 내용과 종류가 단순하고 교통?통신수단이 발달하지 않은 상태에서는 지방자치단체에 대한 주민의 접근이 용이하도록 구역이 소규모의 단위로 되는 것이 능률적인 행정을 위하여 바람직한 것으로 인식되었다. 그러나 과거에 설정된 소규모의 구역은 산업화?도시화라는 환경의 변화에 따라 오늘날에는 지방자치단체가 처리해야할 기능과 관련해서 볼 때 과소화 되어가고 있다. 따라서 오늘날 지방행정기능의 확대?변화에 따라 구역도 광역적으로 개편되고 있는 것이 세계 각 국의 보편적 경향으로 되어 있고, 우리나라의 경우 1995년 1월 1일부터 33개 시와 그 주변군을 통합하는 이른바 ‘도?농 통합형 구역개편’도 이와 같은 경향을 반영하고 있다고 볼 수 있다.구역개편의 구체적 요인에 대하여는 다양한 의견들이 제시되고 있으나, 이를 정리해 보면 대체로 다음과 같은 것들을 들 수 있다.(1) 구역구조의 변화공동사회를 기반으로 하던 종래의 지방자치단체구역은 오늘날 그 구조가 변함에 따라 주민의 생활권과 일치하지 않는 현상이 나타나고 있다. 구역구조의 변화를 가져오는 용인으로는 교통?통신수단의 발달에 따른 주민생활권의 가속적인 확대와 대규모의 산업기지?고속도로?신도시 및 댐 등의 건설에 따른 지리적 조건의 변화를 들수 있다. 이와같이 생활권의 확대 및 지리적 조건의 변화에 의하여 주민의 생활영역이 구조적으로 변함에 따라 종래의 소지역 관계없이 단지 경계의 변경만을 가져오는 구역개편을 말한다. 일반적으로 구역변경이라고 할 때에는 경계변경을 말한다. 보통 기존의 지방자치단체 구역에 주변자치단체 구역의 일부를 떼어서 편입하는 방식이 채택되고 있다.(2) 폐치분합이는 지방자치단체의 신설 또는 폐지를 수반하는 구역개편을 의미한다. 여기에는 하나의 지방자치단체를 폐지하고 그 구역을 다른 지방자치단체의 구역에 편입시키는 폐지, 하나의 지방자치단체의 구역의 일부를 떼어서 거기에 새로은 지방자치단체를 설립하는 신설, 하나의 지방자치단체를 폐지하고 그 구역을 나누어 수개의 지방자치단체를 설립하는 분립, 둘이상의 자치단체를 병합하여 그 구역에 하나의 지방자치단체를 설립하는 합병 등 네 가지로 나누어진다.)폐치 분합은 어떤 경우든 지방자치단체의 신설 또는 폐지를 가져온다는 점에서 단순한 구역변경이 아니라 지방자치단체의 법인격의 변경을 의미한다.(3)규모재편이는 기존 지방자치단체의 구역이 지닌 여러 문제를 해결하기 위하여 구역을 일정한 기준에 의하여 전면적으로 재설정하는 것이다. 구역의 재 구획이라고도 한다. 규모재편에 의하여 설치되는 지방자치단체는 완전히 새로운 것이며, 그 규모는 재편 이전의 지방자치단체의 그것에 비하여 현격히 달라지는 것이 보통이다.오늘날 구역개편에 관한 보다 과학적 방법이 발달됨에 따라 1970년대 영국을 위시하여 덴마크, 스웨덴, 핀란드, 서독 등 많은 나라에서 폐치?분합이나 경계변경보다 규모재편의 방법을 택하는 경향을 보이고 있다.3. 구역개편의 절차와 접근(1) 구역개편의 절차구역의 개편은 어느 것이든 지역의 이해는 물론 정치적 이해까지 교차하기 때문에 언제나 완강한 저항에 봉착하는 경우가 많다. 특히 지방자치에 대한 뿌리가 깊은 국가일수록 극히 부분적인 구역의 변경에도 이해관계자로부터 저항이 일어나고 있는 실정이다. 따라서 구역의 개편은 지방자치단체의 자발적 개혁이 이상적이기는 하지만, 현실적으로는 중앙정부가 중요한 역할을 하게된다. 다만, 중앙정부가 구역개편을 추진할 경우도 그것다.

사회과학| 2005.03.05| 16페이지| 1,500원| 조회(718)

행정, 자치, 구역, 지방자치단체, 구역설정기준

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