Ⅰ. 서론공기업 구조 개편 및 민영화는 1980년대 영국 대처 정부의 대대적인 민영화 시도 이후 공공 부문 개혁정책의 중요한 위치를 차지하고 있으며, 특히 사회주의 체제 붕괴 이후 구소련을 비롯한 동유럽의 구 사회주의 국가들의 전환경제 체제에서 대두되는 공기업 개혁과 관련하여 특히 그 중요성이 강조되어 왔다.우리의 경우 공기업의 민영화 논의는 정권이 새로 들어설 때마다 공약 사항으로 제시된 것이었고 몇 차례의 민영화 계획을 추진하기도 했으나, 공기업 소유권의 민영화라는 근본적인 해결 노력 없이 정부는 여전히 공기업에 영향력을 행사하고자 했고 민영화 계획도 대부분 실패로 돌아가게 되었다. 그러나 1997년의 IMF 체제를 겪으면서 정부재정을 건전화하고 부실 공기업을 개혁하고자 하는 요구가 절실하게 다가왔고, 1998년의 김대중 정부는 대대적인 민영화 계획을 통해 공기업 개혁에 박차를 가하게 된다. 이러한 민영화 계획은 기존에 이루어진 민영화 계획과는 달리 좀더 의욕적으로 정권 초기부터 활발히 진행되었으나 실제 민영화 정책의 결과를 살펴보면 국가경제와 연관성이 높은 전력, 통신, 가스 등의 망산업에 대해서는 여전히 국가의 민영화 의지가 불투명했고, 민영화 이후에도 정부가 제1대 주주로서 영향력을 계속 행사하려고 하는 한계를 보였다. 그러나 이러한 망산업 가운데서도 전력산업의 경우, 전력산업 구조 개편 계획과 맞물려 한국전력의 민영화 작업이 단계적으로 추진되고 있다는 점은 긍정적이라 할 수 있다.본고에서는 이렇듯 한전 민영화와 전력산업 구조 개편 계획이 일부 성공적으로 추진되고 있는 상황에서는 그 성공 요인을 정부의 공기업 민영화와 관련한 정책비용의 효과적인 관리라는 차원에서 살펴보고자 한다.{) 물론 참여정부 들어 전력산업 구조 개편 계획은 잠정적으로 연기되었으나, 이 연구는 지난 국 민의 정부의 구조 개편에 한정시켜 논의를 하기로 한다. 특히 2002년 2월의 대규모 발전 산업 노조의 파업은 정부의 한전 민영화 정책에 대한 정책비용과 그 관리방식에 대한 큰 시사 목적으로 한다.{) 그 중간 단계로서 1999년 2월 산업자원부내에 ‘전기위원회’를 신설 운영하고, 2001년에 ‘전력관리원’을 설립하기로 한다.3 도매 경쟁 단계(2003∼2009)도매 경쟁 단계에서는 발전회사와 배전회사의 자유경쟁에 의한 전력 거래를 목적으로 한다. 배전사업도 지역별 수요자 분포 및 채산성 등을 감안하여 지역별로 적절히 수 개의 회사로 분할하고, 경쟁입찰 방식에 의한 양방향 입찰제를 도입한다.4 소매 경쟁 단계(2009년 이후)마지막 단계는 소매 경쟁 단계에서는 배전망의 개방을 통한 배전회사의 지역독점을 해소한다. 소비자조합이나 전력 전문 판매 업체 등 새로운 형태의 전력 업체의 등장과 소비자 선택권의 확립을 통한 소비자 주권의 실현이 전력 구조 개편의 최종 목적이라 할 수 있다.(2) 민영화 정책의 기대 효과한전은 1999년 말 기준으로 자본금 규모가 3조 2천 원에 달하는 거대 공기업이다. 따라서 한전의 민영화는 정부 보유 지분의 매각을 통한 정부 재정수입의 증가를 가져왔다. 계속되는 재정적자 확대에 대한 압박과 외환 위기 극복 과정에서 IMF가 제시한 강력 긴축 재정에 대한 요구는, 대규모의 재정 확보를 가능케 하는 한전의 민영화 정책을 더욱더 매력적으로 만드는 요인으로 작용했다.{) 실제로 1999년에는 한전의 해외DR 발행을 통해 재정 수입과 기타 수입을 포함하여 1조 4천억 원의 매각 수입을 획득했다(기획예산처, 제6차 공기업민영화추진위원회, 2000).한전 민영화 정책은 전체 전력산업 구조 개편 계획과 맞물려 이루어지기 때문에 구조 개편에 따른 기대 효과를 예상 할 수 있고 다음의 네 가지로 분류하고 있다.첫 번째로 전력산업 구조의 선진화를 들 수 있다. 독점 체제에서 경쟁 체제로의 산업구조 전환으로 산업의 효율성을 증진시킬 수 있다. 사업계획, 예산 및 인력 운영, 영업 방식 등의 모든 사업 단계에서 경쟁 개념의 도입은 효율성을 증진시키고자 하는 동기를 부여하게 된다.두 번째로 전기 요금의 인하를 들 수 있다. 발전 부문과 민영화 기본계획’{ ) 이 계획에서는 수력·원자력을 제외한 5개 화력발전회사를 민영화 대상으로 선정했다. 매 각 일정에 관해서는 1단계로 2002년 상반기부터 1개 사씩 2개사 매각 후, 2단계로 나머지 3개사는 1단계 직후 매각을 추진하기로 결정했다 매각 방법에서는 경영권 매각을 기본으 로 하되 기업 공개를 함께 추진하는 방식을 채택했으며, 외국인 참여 한도는 국내 전체 발 전 설비의 30% 이내로 제한하기로 했다.을 확정하게 되었다.3, 한국전력 민영화 과정의 정책비용1) 경제적 비용2000년 국정감사에 제출한 김방림 의원의 자료집에 따르면 전력산업 구조 개편과 한전 민영화를 통해 5조 5,911억원의 비용이 소요될 것으로 분석했으며, 이는 2000년도 총 전기 요금인 17조 8,822억 원의 31.3%에 달하는 규모라고 설명하고 있다.그러나 이런 김의원의 전력산업 구조 개편과 관련한 경제적 비용 산정에서, 실제 발생하지 않은 부분에 대해 추정을 통해 비용을 예상함으로써 상당한 논란의 여지를 남기고 있다고 보인다.결국 전력산업 구조 개편과 민영화가 완료되기 전에는 모든 비용을 완벽히 측정해 내기란 거의 불가능하다고 할 수 있다. 또한 앞서 가정한 것과 같이 비용 증가분에 대한 견해가 차이가 날 경우 총 비용 증가분이 31%에서 3%로 바뀌는 경우도 가능하다고 볼 수 있으며, 이는 민영화에 대한 입장 차이에 따라 얼마든지 자료의 분석이 왜곡될 수 있음을 보여준다.2) 정치적 비용한전의 민영화 계획 추진과 전력산업의 구조 개편과정에서 발생한 정치적 비용은 노조와 정부 간의 갈등과 대립으로 인한 비용 발생 부분으로 분석 할 수 있다.영국의 전력산업 구조 개편과정에서도 볼 수 있듯이 구조 개편과 민영화는 대규모의 고용 감축을 가져오게 되고, 그에 대한 불안감은 한전노조로 하여금 적극적으로 정부의 민영화 방침에 대항하고자 하는 투쟁적인 노사 관계를 만들어 냈다. 그러나 한전 민영화 계획의 발표 이후 민영화를 저지하고자 하는 노조는 정부의 민영화 정책 추진 과정에서의와 국무회의의 의결을 거쳐 6월 30일 국회에 제출했다. 산자부는 구조 개편 관련 법안의 통과를 위해, 여당 보좌관, 야당 보좌관 초청 간담회를 비롯하여, 11월 23일의 국회 주관 토론회 등을 통해 국회 산자상임위원회의 위원들을 설득하기 위한 노력을 기울였으며, 12월 4일 국회 산자위에서 관련 법안이 의결되었고, 12월 8일에 국회 본회의에서 의결되었다.12월 23일자로 공포된‘전력산업 구조 개편 촉진에 관한 법률’과‘전기사업법’의 제·개정은 전력산업 구조 개편 추진을 위한 법적인 기반을 마련하는 계기가 되었다. 하지만 본래 구조 개편 추진을 위한 법적인 기반을 마련이라는 목표가 1년 지체됨으로써 구조 개편 전체 계획 자체가 1년 지체되는 결과를 가져왔으며, 민영화 1년 유예 조항의 삽입을 통한 민영화 추진의 1년 지연은 전력산업 구조 개편 과정에서 발생한 법적 전환비용이라고 할 수 있을 것이다.5) 소결; 정치적 비용에로의 수렴한전의 민영화에 대한 정책비용과 관련하여 세 가지 점을 지적할 수 있다.첫째는 민영화 정책의 비용 분석을 통해 편익과 비용에 대한 계량적인 편익·비용분석을 할 수 없다는 점이다. 앞서 경제적 비용 부분에서도 언급했듯이 수치적으로 계량 가능한 경제적 비용의 분석 과정에서도 객관적이고 정당한 비용 계산이 불가능하다. 또한 민영화를 통한 경제적 편익에 대한 부분에서도 예상 추정치만 존재할 뿐 절대적으로 신뢰할 수 있는 자료가 없다.둘째로는 현재까지의 민영화와 관련한 정치적 비용을 중심으로 나타나고 있다는 것이다.이는 앞서 개별적인 정책비용들을 분석하는 가운데서 발견된 것이며, 개별 정책비용들의 관계를 살펴볼 때도 민영화의 정책비용이 정부와 노조의 정치적 갈등으로 인한 정치적 비용을 중심으로 수렴되고 있다는 점이다.셋째는 각각의 정책비용은 정책 과정에 따라 그 중요성이 달라진다는 점이다. 즉 경제적 비용에 경우에는 정책의 전반적인 과정을 통해 중요성을 지니는데 반해 정치적 비용의 경우는 정책의 집행 과정에서 중요한 의미를 가지게 된다. 국회에서 구조 개편 관련 법안의 심의 보류 결정이라는 실패를 경험한 정부측에서는, 한전의 민영화가 실패할 경우 나머지 한국통신, 가스공사, 철도공사의 민영화 계획 역시 성공하기가 불가능하다는 전제 하에, 여야 국회 의원들에 대한 전력산업 구조 개편의 정당성을 홍보하고 설득하는 작업을 활발히 진행하는 한편, 한전노조의 총파업에 대해 강경 대응하기로 하는 방침을 세우게 된다.{ ) 11월 24일의 한전노조의 총파업 결의와 관련하여 신국환 산자부 장관은 필수 공익사업 장으로서 한전은 어떤 경우에도 파업이 불법이며, 파업 돌입 즉시 주도자 고발 조치 치 등 의 강력 대응하겠다는 의지를 표명했다. 이와 함께, 파업시 퇴직자와 사무직, 협력업체 관 계자 등 대체 인력 9,500여 명을 즉각 투입하고 파업 가담자를 강력 의법 조치하기로 결정 함으로써, 24일의 총파업에 대한 강경 대응 자세를 견지했다.이러한 정부의 강경 대응 자세는 한전노조와의 협상 과정에서도 민영화와 구조 개편에 대한 강력한 의지 표명의 자세로 나타났고, 결국 한전노조로 하여금 파업을 유보하게 하는 성공적인 협상 결과를 가져왔다.2) 발전 자회사 분할 매각 과정에서의 갈등(1) 발전 산업노조의 결성과 민영화 저지 활동의 전개2001년 4월에 발전 산업노조가 결성된 이후, 7월에는 발전 산업노조가 전국전력노조에서 분리되어 나옴에 따라, 그간 한전노조와 전력노조를 중심으로 한 노정 간의 갈등이 발전노조를 중심으로 한 발전 자회사 분할 매각에 초점을 맞춘 민영화 저지 움직임으로 바뀌게 된다.2001년 9월 17일부터 시작된 발전 회사의 노사 단체 협상은, 민영화 반대를 협상 대상으로 채택하고자 하는 발전노조의 주장에 대해 사측이 민영화는 노사 협상의 대상이 될 수 없다는 주장으로 맞서게 됨에 따라 노사간 합의점을 찾지 못하고 지지부진하게 된다. 노사 협상이 진행되는 가운데 발전노조는 10월 31일, 철도, 가스 고속철도, 지역난방, 전력기술 등의 민주노총 산하 5개 공공노조와 함께 ‘국가 기간산업 민영화 저다.
