1.서론1.1 연구의 배경 목적TDR (Transfer of Development Right)은 개발권을 소유권과 분리시켜 이를 공유화하고 개발이 제한된 지역에서 개발이 필요한 지역으로 개발권이 양도될 수 있도록 하는 제도이다. 여기서 개발권의 양도란 ‘정부가 개발을 제한하기를 원하는 지역에 대하여 토지소유자가 개발권을 분리하여 고밀도 개발이 가능한 지역으로 이를 매매할 수 있도록 양도를 허가하는 제도로서 공공의 토지이용 목적을 민간시장을 통하여 달성하는 개념을 말한다.1970년대 초에 미국의 뉴욕에서 고안되어 미국의 일부 도시에서 채용하고 있는 제도로서 주로 도시의 고밀도 지역에서 역사적 구조물의 보존을 위해 사용되었다. 그러나 점차 교외나 농촌지역의 농지 혹은 자연환경을 보존하기 위한 기법으로 제안되고 있다. 이때 이양받은 개발 권리를 타인에게 양도할 수도 있다. 즉 토지소유권을 보유한 채 자신이 사용하지 않는 개발권 일부 또는 전부를 타인에게 매각할 수 있다.개발권 이양제도는 토지나 건축물의 보존가치와 상관없이 지역제에서 허용된 용도와 규모로 개발할 수 있다는 기존 용도지역제의 경직성을 보완하여 시장주도형 도시개발에 유연하게 대처할 수 있는 방식으로 손꼽힌다. 그리고 공공이 토지를 취득하지 않고서 공익적인 차원에서 사유재산의 보호, 즉 토지소유자 보상 문제를 해결할 수 있는 수단으로 활용된다.그러나 현실적으로 적용하기에는 많은 논쟁의 여지가 있으며 운용과정에서도 어려움이 따른다. 개발권을 어떻게 할당하고 규제할 것인지, 지방자치단체의 허가뿐만 아니라 단사자간의 계약을 통해 이루어져야하기 때문에 매매시장의 성립여부, 법적 소유권과 세법상의 문제, 허가절차 상에 소요되는 시간과 비용 등에 관한 문제점이 남아있다.이에 본 연구에서는 선진 외국의 사례들을 살펴봄으로써 우리나라의 국토계획 체계 속에 도입하기 위한 절차와 쟁점을 제시하고 이러한 내용이 계획체계의 모법인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 관련개별법, 시군의 조례에 반영될 것인가를 제시하는 것이 본 연구의 목적이다.1.2 연구의 내용air right 로도 불리는 TDR은 개발제한구역과 밀접하게 연결된 토지이용규제방식의 하나로 재정의 부담없이 개인의 재산권을 보호할 수 있는 장점이 있어 미국,독일,영국,프랑스 등수많은 국가가 도입하고 있다.우리나라 개발제한구역제도와 관련해서 TDR이 계속 논의되고 있는 것은 이것을 개발제한구역에 도입하는 경우 개발권의 공유화를 통해 보다 효과적으로 존치필요지역을 보존할 수 있으며 재정부담없이 사적재산권을 보호해 줄 수 있다는 점 때문이다. 나아가 개발궈에 대한 공유개념이 정착되면 보다 광범위하게 토지이용규제정책 전반에 적용가능해지기 때문이다.토지 소유자는 소유권을 보유한 채 자신이아사용하지 않는 개발권의 일부 또는 전부를 타인에게 매각할 수 있으며, 이에 정부는 보존해야 할 필지에 대하여 개발권을 매입하고 나머지 필지에 관해서는 개발권의 자유시장 체제를 구축한다.2. TDR의 정의와 특성2.1 TDR의 정의TDR은 개발권을 소유권과 분리시켜 이를 공유화하고 개발이 제한된 지역에서 개발이 필요한 지역으로 개발권이 양도될 수 있도록 하는 제도이다. 여기서 개발권의 양도란 ‘정부가 개발을 제한하기를 원하는 지역에 대하여 토지소유자가 개발권을 분리하여 고밀도 개발이 가능한 지역으로 이를 매매할 수 있도록 양도를 허가하는 제도로서 공공의 토지이용 목적을 민간시장을 통하여 달성하는 개념을 말한다.1970년대 초에 미국 뉴욕에서 고안돼 미국의 일부 도시에서 채용하고 있는 제도로서, 주로 도시의 고밀도 지역에서 역사적 구조물의 보존을 위해 사용 되었다. 그러나 점차 교외나 농촌지역의 농지 혹은 자연환경을 보존하기 위한 기법으로 제안되고 있다. 이때 이양받은 개발권리를 타인에게 양도할 수도 있다. 즉, 토지소유자는 토지소유권을 보유한 채 자신이 사용하지 않는 개발권의 일부 또는 전부를 타인에게 매각할 수 있다,토지나 건축물의 보존가치와 상관없이 지역제에서 허용될 용도와 규모로 개발할 수 있다는 기존 용도지역제의 경직성을 보완하여 시장주도형 도시개발에 유연하게 대처할 수 있는 방식으로 손꼽힌다. 그리고 공공이 토지를 취득하지 않고서 공익적인 차원에서 사유재산의 보호, 즉 토지소유자 보상문제를 해결할 수 있는 수단으로 활용된다.예를 들어 주거지역으로 지정된 곳의 용적률이 400%로 결정되었고, 녹지지역으로 지정된 바로 옆동네는 용적률이 100%로 결정되었다고 하자. 이러한 경우 녹지지역 토지소유자들에게도 허용하지만 실제로 개발 가능한 용적률은 100%로 한정하고, 300%의 용적률은 개발권 형태로 지급하는 것이다. 그리고 이 개발권을 주거지역의 토지소요자들에게 팔 수 있도록 하여 자신의 손실을 보상받을 수 있도록 하는 것이다. 반면, 주거지역 토지소유자들은 원래의 용적률인 400%까지 개발을 할 수 있지만, 일정한 한도 이상 (가령 용적률100%이상) 개발을 하기 위해서는 추가로 개발권이 있어야 하도록 하면, 주거지역의 토지소유자들이 필요한 개발권을 녹지지역의 토지소유자들로부터 사게 될 것이기 때문이다.2.2 TDR의 기본원리개발권양도제는 일정한 토지이용규제가 적용되는 지역에 대해 시행되는데, 그 기본원리는 다음과 같다. 먼저 규제당국은 개발을 제한하는 지역(송출지역)의 토지소유자에 대해 당해 토지를 개발하지 못하게 다는 대신, 그에 상당하는 개발권을 부여하여 개발을 유도하는 지역(수용지역) 안에서 행사할 수 있도록 허용한다. 이에 따라 토지소유자는 수용지역에서 개발권을 직접 행상하거나 타인에게 양도하여 송출지역 토지에서 발생하는 손실을 보전한다. 이때 수용지역은 개발 압력이 커서 장래 개발이 집중될 것으로 예상되는 지역으로 선정하여 이 지역에서 개발권을 보유하고 있으면 법정밀도 이상의 개발을 허용한다.일반적으로 어떤 지역에 토지이용규제를 가해 개발을 제한하게 되면 규제당국과 토지소유자 및 지역주민은 그 이해가 서로 엇갈리게 된다. 그러나 그 지역에 개발권양도제를 적용하는 경우에는 사정이 달라진다. 송출지역의 토지소유자는 현재의 토지이용을 계속하면서 자신의 개발권을 매각하여 규제로 인한 장래 기대이익의 손실을 보전할수 있어 큰 불만은 가지지 않게 된다. 그리고 규제당국은 별도의 재정부담 없이 토지이용규제를 엄격히 적용하여 환경보전, 문화재보호 등의 공익 목적을 달성할 수 있다. 이처럼 토지이용규제와 함께 개발권양도제를 실시하면 이해관계인 모두가 만족하는 win-win-win의 결과를 얻게 된다.2.3 TDR의 특성 및 장점ⅰ) 개발잠재력을 상실하는데 대한 보상이 이루어지면서도 재정부담이 없다ⅱ) 불공평하게 인식되는 우발이익이나 우발손실이 줄어든다.ⅲ) 토지의 소유는 개인의 것이나 이용은 공공의 것이라는 개념을 전제로 한다.ⅳ) 토지의 보존과 토지의 개발 양측에 있어 효율성을 기할 수 있다.ⅴ) 공공투자에 의해 창출된 사유화된 이익을 환수하는 기능이 있다.2.4 TDR에대한 비판그럼에도 불구하고 현행 우리나라 개발제한구역과 별다른 점이 없다는 비판도 있는데 그 논거는 다음과 같다.ⅰ)개발제한구역은 이미 개발에 대한 제한이 가해진 상태로 개발권 공유화가 이루 어졌다.ⅱ)개발권의 양도에 의한 관리는 급격히 팽창하는 개발압력에 효율적으로 대처하기 어렵다.ⅲ)개발권을 분리해 국가가 매입하는데에는 별도의 행정수요가 있고 재정낭비요도 있다.3.개발제한구역제도와 개발권양도제Air Right로도 불리는 TDR(Transferable Development Rights)은 개발제한구역과 밀접하게 연결된 토지이용규제방식의 하나로 재정의 부담없이 개인의 재산권을 보호할 수 있는 장점이 있어 미국, 독일, 영국, 프랑스 등 수많은 국가가 도입하고 있다.[표-1]소유형태별 개발제한구역 정책 비교구 분사소유권 인정과 규제정책개발권 양도정책토지소유권공유화 정책개발권양도제도개발권공유화제도손실보상의 방법조세감면,국고보조금,유도지역제개발권의 지급 및 양도허용개발권의 구입토지소유권의 매입재원조달의 방법재정부담민간(개발허가시 개발권의 구입)재정부담(정부가 구입)재정부문,임대수입,매각수입토지소유권 귀속민간민간정부토지비축기능없음없음
