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지방분권화와 국가공기업의 관계

정부는 2008년 8월~10월에 걸쳐 선진화추진위원회 및 공공기관운영위원회는 제 1차에서부터 제 3차에 이르는 공기업 선진화 추진계획을 확정, 발표하였는데 이러한 국가공기업 개혁은 지방분권과 관련해서 두 가지 차원을 간과하고 있다. 그것은 첫째, 국가공기업의 외형적 틀, 제도적 특성에 대한 개혁일 뿐 국가공기업의 역할 및 기능에 대한 개혁은 포함하지 않고 있다는 것이다. 이에 국가공기업의 민영화가 최선이라는 주장을 하기 전에 국가공기업이 각 분야에서 주어진 역할을 잘 수행하였는지, 경제적 영역 이외에 정치 및 사회적 영역에서 기능적으로 존재할 필요성은 없는지에 대한 고민이 먼저 선행되어야 할 것이다. 둘째, 국가공기업이 지방분권화에 일조할 가능성에 대해서는 고려되지 않고 있다. 한국 지방분권의 역사 속에서 국가공기업은 지방정부가 공급하지 못하는 공공서비스를 공급하고 지역자원 개발 등을 지원하여 지역경쟁력을 높여왔다. 또한, 지방정부 간의 경쟁을 넘어서 세계와의 경쟁 및 협력관계를 유지하고 있는 때에 지방정부가 필요로 하는 전문적, 기술적 지원을 제공할 수 있는 주요한 주체 가운데 하나는 바로 공기업이라고 할 수 있다. 이와 관련하여 지방분권과 국가공기업의 관계에 관한 이론적 논의를 살펴보면 지방분권의 논리와 동기는 세 가지 차원에서 설명이 가능하다. 첫째, 정치적 차원이다. 지방분권은 정치적 교육의 장이 되며, 민주적 분권화는 정치적 평등을 도모한다. 또한, 권력남용을 방지하는 기능을 하기도 한다. 둘째, 경제적 차원에서는 급변하고 다원화되어가는 시대에 지방분권을 통해 공공재에 대한 수요와 공급에서 개인에게 더 가까운 정부를 실현하고 정보처리 등의 비용 절감 효과를 가져오는 등 개인 선호에 대해 좀 더 가까운 정부로서 대응할 수 있다. 셋째, 사회적 차원에서는 주민간의 결합을 통한 사회적 공동체를 결속할 수 있으며 이는 곧 지역에 대한 관심 그리고 나아가서는 국가에 대한 이바지로 연결된다. 또한, 다원주의, 자유주의의 시각에서는 사회의 다양성을 인정한다는 점에 적극적인 이익조정기관으로서 국가가 적극적으로 갈등 조정을 할 때 합의기구, 갈등조정의 촉매제로서 활용한다는 것을 의미한다. 둘째, 경제적 기능은 경제적 생산을 의미한다. 이는 국가공기업은 사회간접자본의 확충이 필요한 경우 특정 기간산업 분야 확립, 낙후지역 개발의 수단, 시장실패의 보완책으로의 기능을 한다는 것을 말한다. 셋째, 사회적 기능은 사회통합, 정당성의 유지, 사회투자를 의미하는데 국가공기업은 다양한 집단, 계층, 계급간의 정치적 갈등을 완화하고 보건, 교육, 노동과 같은 분야에 투자를 하며 활성화시키는 기능을 한다.다음으로 한국에서 지방분권과 국가공기업의 기능적 관계를 살펴보겠다. “한국의 지방분권 과정에서 국가공기업이 어떠한 기능적 역할을 하였을까?”에 대해서 알아보기 위해서는 먼저 한국 지방분권 및 자치의 발전에 대하여 살펴보아야 할 것이다. 한국 지방분권 및 자치의 발전에 대하여 1948년~1961년을 도입기, 1962년~1990년을 중단기, 1991년부터는 부활기하고 할 수 있다. 1948년에서 1961년까지를 지방자치의 도입기라고 정의하는데 이를 살펴보면 1948년 제헌헌법 제 8장에서 제도적으로 보장하는 지방자치를 기반으로 1949년 7월 4일 지방자치법이 제정, 공포되었다. 이는 기존의 관치지방행정체제를 벗어나 자치지방행정체제로 나아가고자 하는 노력이었다고 할 수 있다. 이 시기에 설립된 공기업과 그 모체를 보면 대부분이 화폐, 전기, 중공업 등의 분야이고 주로 경제적 생산, 국가기간 산업의 확립의 역할을 하였음을 알 수 있다. 아직은 정부수립 초기이고 지방분권 또한 적극적인 의미로 받아지는 상환은 아니었기 때문에 중앙정부의 지방정책이라는 것이 별도로 설립되지도 않았으며 지방행정의 기본 틀을 잡는 데에 집중된 시기였다. 즉, 소극적 의미의 지방분권이 이제 막 도입된 시기였고, 국가공기업은 중앙정부의 기간산업을 대신하는 역할을 하였다. 1962년에서 1990년까지는 지방자치의 중단기였다. 1961년 5.16으로 지방자치가 중단되고 단체장획을 수립하여 신속한 경제발전을 유도하기 위해 국가기간사업의 육성이 필요하게 됨에 따라 국가 경제발전의 촉진을 위한 전략으로 많은 공기업을 신설하게 되었다. 현존하는 대부분의 공기업이 이 시기에 설립되었는데 이를 통해 우리나라 공기업의 주된 기능은 정부 주도 성장발전의 주요 정책수단이었음을 알 수 있다. 1991년 이후부터는 지방자치의 부활기라고 할 수 있다. 1991년 6월 30일에 지방의회 선거가 치러지고 1995년에 지방자치단체장의 선출이 이루어지면서 비로소 본격적인 지방자치의 시행이 이루어졌다고 할 수 있으며 김대중 정부는 출범 초기부터 중앙행정권한의 지방이양을 국정개혁 100대과제 중 하나로 두고 지방정부의 권한과 책임확대를 중시하였다. 이 시기의 설립된 공기업은 주로 항만, 공항과 같은 국제적 기능을 하는 것을 알 수 있는데 이는 기존 경제개발계획 하에 국내 경제와 국토개발에 매진하던 시기와 비교해서 두드러지는 특징이라고 할 수있다. 한편, 주무기관을 보면 주로 국토해양부, 지식경제부에 해당하는 것을 알 수 있는데 이는 공기업의 기업적 특성상 경제개발, 국토개발의 기능이 많은 비중을 차지하기 때문이다. 또한 가스, 전력, 석유와 같은 국가 중대 자원과 관련한 사업도 여전히 공기업의 중요한 기능이 된다. 안병영의 연구에 의하면 준정부조직의 기능별, 인력, 예산, 조직의 규모를 보면 경제개발 분야가 압도적으로 많은 것을 알 수 있다.요약하면, 지방분권화 과정에서 한국 공기업들의 활동은 주로 경제적 영역에 집중되어 있었고 국가경제발전 정책과 함께 사회간접자본 시설의 확립, 지방정부의 역량이 확립되지 않아 스스로 공급되지 못하는 공공서비스의 제공 등이 주된 역할이었음을 알 수 있다.다음으로 지방분권화 시대에 국가공기업의 역할에 대하여 알아보면 그 동안 국가공기업의 역할은 경제적 영역에 집중되어 있었다. 경제적 영역은 크게 공공서비스 공급과 지역경쟁력 강화로 구분된다. 국가공기업이 지방자치단체에 있어서 역할을 공공서비스 제공과 지역경쟁력 강화로 대분류한 이유 생산, 자복축적의 영역, 그리고 사회, 통합, 정당성 영역으로 구분하여 살펴보도록 하겠다. 정치, 합의, 국가관리의 영역에서는 첫째, 지방분권화 과정에서 국가공기업이 거버넌스의 주체로서 활약을 할 수 있다는 점이다. 지방분권화 성공요인의 기본 요건 가운데 하나가 가버넌스의 활성화인데 국가공기업은 지방정부에게 자원, 재원을 제공하는 역할을 하여 지방정부의 역량을 강화할 수 있으며 중앙정부의 국가정책을 실현하는 수단으로서 거버넌스의 주체가 될 수 있다. 둘째, 갈등조정의 역할을 할 수 있다. 국가적 이해와 지방의 이해가 대립되는 경우 중앙, 지방관계의 파트너십과 간접관리의 차원에서 국가공기업이 중재자의 역할을 할 수 있다. 정부간 협조체제로서 중앙, 광역, 기초자치단체의 기관들이 서비스나 정보를 제공하는 등 공동의 사명을 수행하기 위해 협조적 파트너십을 구축하는 경우, 국가공기업이 기술적 전문분야의 조언자로 역할을 함으로서 갈등을 중재할 수 있을 것이다. 다음으로 경제, 생산, 자본축적의 영역을 살펴보면 첫째, 국가공기업이 수행하던 경제개발의 기능을 지방자치단체로 일부 이양함으로써 공기업의 기능적 차원에 대한 개혁과 함께 지방분권화라는 효과도 얻을 수 있다는 점이다. 이는 공기업 개혁을 민영화로 단편화하는 것 보다는 기능 또는 단위사업에 대한 지방이양을 통해 공기업의 기능적 차원의 개혁도 가능하고 지방분권화도 촉진시키는 일석이조의 효과를 얻을 수 있을 것이다. 둘째, 국가공기업은 분권을 넘어서 지역균형발전의 기폭제로서 역할을 해야 한다. 이를 위해서는 지역 스스로 발전하도록 일정한 권한을 부여하고 또 부족한 역량을 채울 수 있도록 사회시설을 간접적으로 제공하는 방향으로 전환되어야 하며 이에 맞추어 국가공기업은 지역개발의 전문 지식의 제공, 지역 특성에 맞는 정보제공과 자원제공을 위한 연구, 지역자원의 파악 및 연구, 지방정부가 세계적 도시들과 교류할 능력 배양, 지역인재 채용 등을 해야 할 것이다. 마지막으로 사회, 통합, 정당성의 영역을 살펴보면 첫째, 삶의 도 사회적 투자를 해야 하고 경제개발 기능의 이면에 있는 지역환경의 보존에도 관심을 가져야 할 것이다.위의 논문은 국가공기업의 민영화보다는 지방정부에 이양될 때에 그 효과가 크고 긍정적으로 활용될 수 있다는 면이 많다는 점을 서술하고 있다. 그렇다면 왜 정부는 왜 공기업의 민영화를 추진하려고 할까? 이는 지방공기업의 공공성과 경제성이 상호보완적인 관계로 인식될 수는 있으나 그것이 달성하기란 현실적으로 어려운 과제이기 때문이다. 실제로 공기업은 공공성이라는 모호한 목적을 내세워 수익성의 저하를 정당화하려는 경향이 있고 또 공기업의 경영형태는 관료주의적 경영형태를 띠게 되며 이윤극대화를 추구하는 사기업과 달리 예산의 극대화를 추구하게 된다. 따라서 무사 안일한 경영은 과잉투자와 필요이상의 고용, 방만한 경영 등을 초래하며 경쟁력을 저하시킨다. 또한 공공성이념이 중시되고 이를 확보하기 위한 수단으로서 기업성의 이념이 경시되게 되어 비효율성을 야기하게 된다는 것이다. 이런 적자공기업은 오히려 지역주민에게 부담을 주게 되어 공공성 확보에 장애를 가져오게 될 것이다. 또한, 공기업과 공공부문에 있어서 공공성을 확보하기 위한 수단으로서의 경제성에 대한 책임의식이 빈약하다는 것이 국가공기업의 문제점이라고 생각한다. 하지만 나는 이러한 단점보다는 국가공기업의 지방이양으로 인한 장점과 공기업의 중요한 특성으로 인해 국가공기업이 민영화보다는 지방으로의 이양되어야 한다고 생각한다. 그 이유로는 국가공기업은 공공성과 기업성을 동시에 추구해야 하지만 궁극적인 경영목적은 단순한 이윤의 추구가 아니라 주민의 공공복리의 증진이기 때문이다. 민영화 논의의 바탕에는 경제적 합리성이라는 가정이 내포되어 있는데 민간부문은 경쟁을 촉진시키고 관료제적 비효율성을 제고시키기 때문에 공공부문보다 더 효과적으로 효율성을 극대화할 수 있다는 것이다. 하지만 정부의 활동 중에는 궁극적으로 민간부문에 위임할 수 없는 영역이 존재하며 이를 무시하고 민영화를 실시할 경우에는 공사의 영역의 구분이 모호해져 책임소재의.

경영/경제| 2012.11.04| 4페이지| 1,000원| 조회(81)

지방, 공기업, 지방공기업, 지방행정론, 분권화

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