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토지공개념의 헌법에서의 논의

시민의 자유와 헌법 2017550021 임원빈토지공개념에 대하여서론토지공개념이란 무엇인가토지공개념의 역사헌법에서의 논의본론4. 토지의 투기문제5. 토지공개념이 투기를 해결할 수 있는 이유결론6. 결론토지공개념이란 무엇인가국립국어원의 표준국어 대사전에 의하면 토지란 ‘경지나 주거지 따위의 사람의 생활과 활동에 이용하는 땅’이다.김수행(1990)의 책에서 토지의 개념을 서술해 놓았는데, 重農主義 시대에는 토지를 모든 생산활동의 조건이 아니라 근원으로 정의하고, 다른 것이 토지의 기능과 역할을 대신할 수 없다고 주장함으로써 토지를 절대적 가치의 자연물임을 강조하였다. 그러나 新古典學派는 토지를 자본, 노동과 함께 생산요소의 하나로 취급하였으며, 보통 이를 자본의 범주에 포함시켜 파악함으로써 토지 그 자체에 대해서 별다른 중요성을 부여하지 않았다.한편 마르크스는 토지를 “인간노동의 보편적 대상이며, 모든 생산의 始原的 조건이고, 자연에 의해 무상으로 제공된 자원들의 저장고” 라고 정의하였다. 즉, 토지 자체가 생산요소는 될 수 없지만 인간이 살아가는데 있어서 중요한 터전이 된다고 주장하였다.허재영(1993)의 土地政策論에서 현대에 있어서는 토지를 하나의 공간으로 인식하고 있고 자본주의 사회에서는 토지를 재산보유의 형태 또는 재산 증식의 한 수단으로 인식하기도 한다고 한다.이렇게 토지에 대해 알아본 결과, 토지는 사람이 사용을 하게 되는 일종의 소유물이자 유용한 자원이 된다. 이러한 이유 때문에 토지는 경제적인 값어치를 가지며 그로 인해 여러 문제가 발생하고 그러한 문제들을 해결하기 위해 법 조항이 필요하다.위에 설명한 토지는 크게 부동성, 부증성, 영속성, 개별성, 인접성의 5가지 특징을 가진다. 먼저 토지의 특성을 알아보자.토지의 부동성은 토지는 움직이지 않는다는 것을 의미한다. 인간의 힘으로 토지를 이동시킬 수 없기에 토지는 한 자리에서 이동하지 않는다. 이러한 부동성으로 인해 토지 주변의 환경에 토지가 경제적인 영향을 끼치거나 혹은 주변 환경에 의하여 토지의 가아볼 수 있다. 바로 균전론, 여전론, 한전론, 정전론이 그 예이다. 균전론은 유형원이 주장하였으며 모든 농민에게 균일하게 농지를 분배하고 토지를 대상으로 조세와 균역을 일괄적으로 부과하자는 것이다. 여전론은 조선후기 정약용이 주장한 토지개혁론으로서 전국의 토지를 국가 소유로 하고 공동경작, 노동량에 따른 소득분배하는 공동농장제도이다. 정전론과 한전론 모두 토지의 국유화를 전제로 하고 있으며 균등분배를 기초로 두고 있다.위의 4개의 사상모두 토지를 국유화하여 일부계층의 농지 독점을 막고 농민 모두의 공공의 이익을 추구했던 점이 공통된 사상인데 부분적으로 보면 현재의 토지공개념과 비슷하다. 물론 토지공개념이 전국의 토지를 국유화하거나 사회주의사상에서 볼 수 있는 모두에 대한 평등분배를 주장하고 있는 것은 아니지만 결국 공익을 추구했다는 점을 위 사상들과 공통점으로 보고 토지공개념의 한국사적으로 거슬러 올라가 보았다.위에서 본 조선시대의 예시와는 별개로 토지공개념의 기원은 여러 자료에서 헨리 조지의 사상에서 비롯되었다고 말하고 있다. 최정희, 이윤환(2018)의 논문에 실린 인용문을 재인용하면, “토지공개념의 기원은 헨리 조지(Henry George)의 사회개혁을 위한 토지제도의 구상이다. 빈곤문제 해결을 위하여 고민하던 그는 그 원인이 소득분배의 불공정으로부터 기인한다고 생각했고, 소득분배 불공정의 원인을 토지소유의 불공평이라고 보았다. 즉 토지는 상속이 되고, 생산에 대한 기여가 없으면서도 토지소유권에 기하여 사회적 잉여분을 확보할 수 있기 때문에 소득분배 불공평을 심화시킬 수 있다는 것이다. 그래서 토지에 대한 권리를 이용권과 소유권으로 구분하고 소유권의 사유를 인정함과 동시에 이용권을 사회가 공유하는 새로운 토지소유형태를 구상하였고, 이것이 토지공개념의 모태가 되었다.” , 라고 기술되어있다.또한 김정호(2006)의 책 “토지공개념과 사유재산권, 땅은 사유재산이다 = Land is a private property! : property in land and 공개념은 문재인 정부에 들어서 다시 뜨거운 감자로 떠올랐다. 2018년 3월 21일 조국 전 민정수석이 2018년 3월 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안을 설명하는 과정에서 토지공개념을 명시하였다. 2018년 3월 21일에 입력된 이데일리의 기사에 의하면 “조 수석은 우선 “불평등과 불공정을 바로 잡겠다”며 토지공개념 명시를 설명했다. 조 수석은 “현행 헌법에서도 제23조 제3항 및 제122조 등에 근거하여 해석상 토지공개념이 인정되고 있다”며 “그러나 택지소유상한에관한법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치판결을 받았고, 개발이익환수법은 끊임없이 공격을 받고 있는 상황이다. 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위하여 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 명시했다”고 말했다.2018년 3월 22일에 공개한 헌법개정안의 전문에는 토지 공개념을 직접 명시한 조문이 있었다. 국무회의 심의중인 문재인 대통령의 개헌안을 이전 헌법 조항과 비교해보면“제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용, 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.” 의 내용의 122조가“제128조① 국가는 국민 모두의 생산과 생활의 바탕이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용, 개발과 보전을 위하여 법률로 정하는 바에 따라 필요한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.② 국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에만 법률로써 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.”로 바뀜을 알 수 있다. 이는 토지공개념을 강화하였다고 볼 수 있다.이렇게 토지공개념의 역사적 기원과 노태우 정부 때부터 현 정부까지의 토지공개념이 대한민국 헌법과 정책에서 어떻게 다뤄왔는지 짧게 살펴보았다. 다음 장에서는 토지공개념의 헌법상의 근거를 찾아보았다.3. 헌법에서의 논법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 과할 수 있다’고 규정하고 있다. 또한 민법 제2조는 ‘개인 소유권이라도 권리는 남용하지 못한다’고 규정하고 있으며, 나아가 동법 제212조는 ‘개인의 소유권이라도 정당한 이익이 있는 범위 내에서만 행사해야 한다’고 밝히고 있다. 토지공개념이 가능한 것은 바로 이러한 법적 근거 때문이다.”라고 서술하기도 했다.2018년 토지공개념은 문재인 정부에 들어서 헌법상 명문화에 대한 논의가 계속해서 이루어지고 있는데, 이에 대한 적극적인 견해와 소극적인 견해가 있다.명문화에 적극적인 견해를 펼치는 사람들은 토지의 특수성 때문에 국가가 토지를 통제하는 것은 당연하고 토지질서를 확립하여 공익을 추구해야한다고 생각한다. 위에서 살펴보았듯이 헌법에서도 개인의 재산권을 보장하지만 국토이용의 효율적 과제 수행을 위해서는 부분적으로 제한할 수 있음을 인지하고 따라서 토지공개념의 적용은 당위성이 있다고 주장한다.명문화에 소극적인 사람들은 토지공개념을 반대하는 가장 극단적인 입장의 예는 토지공개념에 근거한 토지소유권 제한은 역사를 거스르는 것이며, 모든 토지소유자를 토지세 및 재산세를 부담하는 사용 차주의 지위로 격하시키는 토지제도의 큰 변혁, 즉 사회주의체제로의 접근을 의미한다는 입장이다. 그러나 이러한 입장은 너무 극단적이다. 헌법재판소에서도 위에서 찾아보았듯 일정부분 인정하고 있으며, 경북대 김윤상 행정학부 명예교수도 "토지공개념을 아무리 헌법에 명시하더라도 헌법에는 시장경제를 원칙으로 한다고 돼 있으니 토지공개념이 시장경제와 정면 충돌하는 상황이 오진 않을 것"이라며 "토지공개념은 시장을 시장답게 하기 위한 측면에서 이해하면 된다"고 말했다.여기까지 토지공개념의 개념, 그것의 역사와 이념적 기초, 헌법적 근거와 판례, 헌법 개정 논의를 살펴보았다. 이런 정보를 근거로 나는 토지공개념에 대한 찬성의 입장을 펼치겠다.4. 토지의 투기문제토지공개념의 역사부분에서 살펴보았듯이, 1980년 이후 토지의 가격은 크게 올라갔고 토지투기가 과열되는 현상 문제로 토지의 가격은 점점 높아지고 토지가 없는 서민들은 상대적으로 얻는 이득이 적고 결국 극소수의 토지과다소유자들은 손쉽게 큰 재산을 모을 수 있게 된다. 결국 앞서 말했듯이 이는 사회불균형과 경제불평등을 초래하고 건강한 사회로서 기능하지 못하도록 한다.5. 토지공개념이 투기를 해결할 수 있는 이유토지공개념은 수익권이 공공에게 있는 것으로 보고, 토지의 수익권이 개인에게 주어질 때 비교를 한 기사가 있다. 남기업 토지자유연구소 소장에 의하면 토지의 수익권이 개인에게 있다면 토지의 효율적 배분을 방해하기도 한다고 한다. 토지는 대부분의 경우 가치가 하락하지 않고 상승하며 토지처럼 값이 오르는 경우에 개인 차원에서 이익이 되므로 그 토지를 효율적으로 사용할 수 없는 사람이라도 일단 소유하려 든다. 이런 목적으로 토지를 소유한 사람들 중에는 토지를 사용하지 않는 경우가 많은데 더 많은 투기 이익을 제때 노리기 위함이다. 반면에 수익권이 공공에게 있는 것으로 보고 수익권 환수를 핵심으로 한다면 토지공개념 하에서는 토지가 효율적으로 이용할 사람에게 배분되고 그런 사람이 없다면 토지의 효율적 사용을 국가가 전담하게 된다. 공공의 이익을 위해 재산권을 일정부분 제한함으로서 토지는 가장 효율적으로 이용할 수 있는 사람에게 이전되고 투기를 억제하는 효과를 일으킨다.실제로 김경학기자의 기사에 의하면 토지공개념의 역사에서 살펴본 노태우 정부시기의 택지소유상한법과 개발이익 환수법, 토지초과 이득세법의 3법이 시행되던 1990년대의 지가는 안정된 편이었다고 한다. 기사를 직접 인용하면, ”그래도 이 같은 토지공개념 3법이 시행되던 1990년대 지가는 안정된 편이었다. 1997년 국민의 정부도 토지공개념 강화 의지가 있었다. 당시 김대중 대통령은 대선 공약으로 토지보유세를 강화하겠다고 했다.”하지만 위 3법은 앞서 보았듯이 모두 위헌 및 헌법 불합치 판결을 받았고 이후 토지의 가격은 불안정해지며 다시 투기가 심화되기 시작했다.최성근 기자의 기사에 의하면 “토지공개념이 헌법에 명시되

법학| 2020.06.20| 14페이지| 1,000원| 조회(154)

토지공개념, 시민의자유와헌법, 토지공개념의 헌법에서의 논의

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