‘신뢰’가 넘치는 나라- 신뢰를 통한 참여 거버넌스의 구축서론식민지 시대, 6.25 전쟁, 그리고 60~70년대 산업화 시대를 거쳐 80~90년대 격렬한 민주화 운동을 넘어서서 이제는 「신뢰」를 말해야 하는 시대가 왔다. 제 3기 자본주의 국가로서 우리나라에서 숨 가쁘게 진행된 산업화의 물결은 당장의 배고픔을 해결하고 기본 인프라와 기반산업을 구축하기 위해 우선적으로 물질적, 가시적인 수단으로 나라의 파이를 키워왔고, 어느 정도 성공단계에 이르렀다. 1970~80년대 아시아의 네 마리 용 중 하나로 군림하면서, 2003년 현재에 이르러 1인당 국민 소득을 만불을 갱신하고 국가경쟁력에서 세계 30위권 안에 드는(25위) 후발 신흥 산업국가로서의 위상을 구축한 것이다. 후기 산업화 단계에 들어서서 97년 최악의 위기인 IMF를 잘 극복하고 나서는 새로운 세기인 21세기에 이르러 조금 더 높은 ‘지표’를 조심스럽게 바라보기 시작했다. 이른바 만년 ‘중진국’의 타이틀을 벗어버리고 「선진국」의 레벨에 진입하기 위한 노력을 기울이기 시작했다. 하지만 우리가 주지하고 있듯이 우리나라는 항상 ‘한발자국’의 뒤쳐짐을 기록하면서, 항상 중진국의 최상위권에 올라가 있지만 선진국의 최하위권에도 진입하지 못하는 현상을 보이고 있다. 「신뢰」의 문제는 바로 여기서 대두된다.「신뢰」란 ‘상호의존적 관계에 있는 상대방에 대한 낙관적 기대에 의거하여, 이러한 상호의존관계에서 발생하는 위험을 자발적으로 감수하려는 의지와 행동’으로 정의할 수 있는 사회적 자본이다. 오를 듯 오르지 않는 우리의 지표, 즉 ‘중진국’과 ‘선진국’의 차이를 「신뢰도」의 차이로 말하는 것은, 다음과 같은 이유 때문이다. 우선 「신뢰」라는 사회적 자본의 가치의 내용과 크기의 문제인데, 신뢰가 현대를 살아가는 우리에게 있어 중요한 이유는 ‘거래’라는 현대사회 필수의 기본적 시장논리에 있어서 그것의 비용을 줄여주고 따라서 여러 분야의 ‘경쟁력의 경쟁’에 있어 가장 중요한 요소라는 점에 있다. ‘시장 경쟁력’은 물론이고, 의 요소를 획득한다. 즉, 행위원칙에 있어서의 ‘집합주의, 인격주의(Obligational, trust)’, 관계 구조에 있어서의 ‘위계적인 요소(unequal & hierarchical)’ 그리고 관계 규제의 규칙에 있어서 ‘사적이며 상황적인(opaque & private regulation)’ 모습을 나타낸다. 개인의 개성을 드러내기 보다는 집단의 얼굴을 형성하고, 생활전반 뿌리 깊은 의식 속에 위계질서에 대한 긍정이 자리 잡고 있고, 사회의 규제와 규칙에 있어 알음알이의 사적이고 ‘상황적’이게 적용하는 행태가, ‘우리’와 ‘선후배’ 그리고 ‘융통성’이라는 이름으로 한국인의 생활전반에 위치하고 있는 것이다. 문제는 ‘우리’와 ‘선후배’ 그리고 ‘사적, 상황적 융통성’이 얽히는 관계의 범위가 매우 짧다는 데에 있다. 즉, 혈연, 지연, 학연의 「연고주의」의 시발점이 된다는 의미로, 서양과는 구별되는 ‘정情의 문화’의 극도의 취약점이다. 다시 말해서, 차가운 이성과 개인주의, 도덕적 기회주의로 대변되는 서구 사회에서의 ‘선의(善意)’에 기반을 둔 「신뢰」의 가치에 대등하게 대체시키기에는 ‘정情’의 취약점이 너무 크게 문제가 된다는 것이다. 아시아적 가치의 찬반의 기로는 연고주의(情의 문화)가 「신뢰」라는 사회적 자본을 키우는 데에 보탬이 되었느냐 아니면 방해가 되었느냐 혹은 보탬이 될 것인가 방해가 될 것인가의 문제인데, 현재로서는 ‘연고주의란 한국사회에서 지금까지의 발전에 보탬이 되었을지는 몰라도, 짧은 관계에서의 극대화된 시너지 효과일 뿐, 앞으로의 발전을 위해서는 타자간에 상호 믿음을 갖는 ‘일반화된 신뢰(Generalized trust)'로 발전하지 않으면 안된다‘라는 결론이 대두되고 있다. 연고주의 자체에 대해 부정하는 입장(연고주의를 없애자는 주장)도 강력하게 나오고 있지만, 현실적인 입장에서 볼 때 ‘없애는 비용’보다는 ‘전환하는 비용’이 더 저렴하게 먹힐 여지가 있다.위와 같은 아시아적 가치의 보편적 특성을 바탕으로, 우리의 신뢰도 수준을 서양에11.95스웨덴2.092.382.612.231.971.982.232.472.642.10이탈리아1.942.032.652.551.711.621.972.012.652.35스페인2.342.322.562.422.162.212.532.332.252.38포르투칼2.262.742.612.932.021.982.342.242.662.67그리스2.031.912.403.051.751.722.022.402.241.95합계2.302.502.572.762.172.062.292.442.522.42* Could you tell me how much confidence you in each of the following?* 4점 척도로 측정 (4 = “매우 많이” , 1 = “전혀 그렇지 않음”):**Source : Kabashima, Ikuo (2001). Understanding Political Trust: Evidence from ASES-Survey. paper presented at the General Conference of ECPR 2001.본론 2 행정, 정치에서의 신뢰문제와 거버넌스연고주의와 정치권의 행태에 따른 분열-상호불신-의 문제인 만큼, 나라 전반의 정책을 입안하고 방향을 잡는 「행정」과 「정치」에서의 신뢰 문제는 매우 중요하지 않을 수 없다. 특히 행정과 정치가 특수한 인물들 즉 공무원이나 정치인들의 문제에 국한하고 시민들은 간접적인 권한만 가졌던(투표 및 선거를 통한) 옛날과는 다르게 오늘날에 이르러 ‘거버넌스’의 개념이 중요하게 대두되고 있는 가운데 그 실효성은 더욱 무게를 더한다. 즉, 시민과 이익단체 그리고 정부가 서로 연계하는 가운데에서의 ‘신뢰’의 문제이다. 이것의 중요성은 03년도 부안의 위도 핵폐기물 사건에 관련된 ‘부안 무정부 사태’ 문제에서 더욱 쉽게 알아볼 수 있을 것이다.2003년 7월 전북 부안군 위도는 원전수거물 관리시설 부지로 선정되었으며 이후 엄청난 파장을 가져왔다. 주민간의 충분한 이해나 설명없이 김종규 부안 군수에 의해 일방적으로 설에 대한 처리 과정이 두 나라에서 이렇게 극렬하게 반대 양상으로 나타난 이유는 앞서 말한 바와 같이 ‘신뢰’의 문제일 것이다. ‘다자간의 협상과 이해’라는 거버넌스 정책이 집행되기에 앞서, ‘「신뢰」의 바탕 없이는 거버넌스도 없다’라는 공식이 성립한다. 선진국 행정 및 정치와 후진국의 그것의 효율성과 실효성의 차이는 바로 여기서 비롯하는 것이다. 더 나아가, 이러한 행정에서 비롯되는 ‘신뢰’의 부분이 개인과 시민사회, 정부 그리고 국가 경쟁력에게까지 전파적으로 연결된다는 점을 알아야 한다.( 투명성과 국가 경쟁력간의 상관관계 참조)본론 3 참여를 위하여3-1 참여의 문제신뢰 그리고 그것을 바탕으로 한 거버넌스의 활성 요건은 무엇일까. 부안에서 실패하고 요코하마와 나리타에서 성공한 거버넌스의 열쇠는 ‘참여’였다.부안의 경우 ‘시설 유치의 결정 단계’에서 배제된 것은 부안 주민이었다. 문제의 가장 당사자로서 보상 문제와 더불어 직간접적으로 유치 결정 문제에 참여할 수 있었던 위도 주민들과 다르게 부안 주민들은 핵시설 유치의 결정을 알지 못했고 뒤늦게 항의 시위에 나섰다. 이후 진화 단계와 재협상 단계에서 보여준 관계 당국과 주민들의 태도는, 비일관적인 일회성 발언과 감정으로 점철된 비협조적인 태도였다.여기서 만약 부안군수가 핵시설 유치를 신청하기 이전에 주민들의 이해와 지지를 바라는 여론을 모아 일을 해결하려고 했다면 어떤 양상이 전개되었을까? 평화롭고 아름다운 광경으로 그림같이 핵시설 유치가 해결되었을까?03년에 추진된 전라남도 핵폐기물 처리장 설명회 사례 등의 경우를 참조해 볼 때, ‘참여’의 문제 이전에 ‘여론화’ 단계에서부터 무산되었을 가능성이 농후하다. 혐오시설의 경우 반대를 위한 반대 이전에, 찬성과 중립의 여지를 두고 차분한 여론의 장이 형성된 사례는 거의 전무한 실정이다. 우선 지방 의원과 유지들의 반대 성명을 시작으로 격렬한 피켓 시위와 심하면 부안사례와 같이 폭력이 난무하는 사태까지 벌어지기 마련이다. 김종규 부안군수나 관계 당국에서는 이러한 ~497.60.81.50.80.569.050~597.70.91.31.10.872.560세 이상6.21.20.71.20.886.5자료 : 통계청, 「1999 사회 통계조사 보고서」Source : Korea National Statistical Office, 「1999 Report on the Social Statistics Survey」마지막으로 시민의 참여의 자세 문제이다. 본론 1에서도 언급했듯이 우리나라는 짧은 민주화 역사를 가졌고 이는 미숙한 토론 문화와 시민 문화로 이어져 참여도를 저하시킴과 동시에 참여의 자세를 졸속한 것으로 만들었다. 부안군에서는 정부 자체가 부정되는 무정부 사태에 까지 이르렀고 폭력과 무단 시위가 잇달았으며, 비슷한 다른 사례도 얼마든지 찾아볼 수 있다.정부의 참여에의 주도 의지, 그리고 시민들의 참여 의지, 참여의 바른 자세 삼박자가 맞아야 우리사회의 거버넌스는 튼튼하게 구축될 수 있다.3-2 참여의 방안 ; 연고주의를 중심으로정부가 주체가 되어 참여의 장을 마련하고, 시민과 단체가 적극적인 의지를 가지고 사회문제에 참여하여 현명하고 침착하게 문제에 임한다면 우리사회의 거버넌스는 훌륭하게 굴러가는 것이다. 문제는 그 ‘참여’의 방안이며 더 나아가 ‘신뢰’속의 ‘참여’이다. 여기서는 우리 한국 사회의 산업화 발전의 뿌리이자 21세기 거버넌스 시대의 걸림돌인 ‘연고주의’에 대해 고찰해 보겠다. 즉, 우리 사회의 가장 뿌리 깊고 풍부한 사회자본이라고 할 수 있는 ‘연고주의’의 좁은 ‘신뢰’의 문제를 고찰하고 방안을 모색해 봄으로써, 우리 모두가 바라 마지 않는 ‘낯선 타자간의 넓은 신뢰’를 찾아보는 것이다.서양의 경우 신뢰의 문제는 ‘제도화된 불신’의 시험장치 강화와 탄탄한 시민결사체 문화로 해결하고 있다. 제도화된 불신이란 민주주의를 뜻하는 것으로써 민주주의는 다시 ‘불신에 기초한 정치체제’로 호환된다. 즉, 신뢰자와 피신뢰자의 관계가 일회성으로 끝나지 않고 장기적으로 계속되게 하기 위해 피신뢰자가 신뢰자의 신뢰를 배신했을 경우 엄청이다.
산 자와 죽은 자의 평화로운 공존- 장례 관련 혐오 시설 성공 모형- 산 자와 죽은 자의 평화로운 공존을 위하여심각한 사회적 갈등을 일으키는 혐오시설의 예는 수없이 많지만, 납골당, 공동묘지 및 화장장 등의 장례관련 시설처럼 우리나라에서 특히 그 지역성과 문화성을 드러내는 혐오시설은 없을 것이다. 모두가 주지하고 있는 것처럼 우리나라는 원래 전통적인 매장 장례 문화를 가진 나라이지만, 현재 환경파괴 및 국토 낭비 등의 수많은 문제들로 인해 이제 화장 및 납골당 안치 등의 새로운 장례 문화에 눈을 돌리고 있다. 타 나라에 비해 현저히 낮은 수준이었던 화장률이 최근들어 급속히 높아지고 있는 추세인데, 따라서 수요는 높은 비율로 늘고 있음에도 불구하고 화장장이나 납골당의 숫자는 현저히 부족한 실정이다. 거기에, 매장 문화 전통의 화장에 대한 거부감과 지역이기주의가 맞물려, 자치구의 화장장(혹은 납골당) 시설 건립 추진에 강력한 저항에 부딪치고 있다. 우리나라 특유의 장례시설에 관한 님비(NIMBY)현상을 보이는 것이다. 미래를 위한 올바른 장례 문화 확립하고 환경 보호와 국토의 효율적인 이용을 생각할 때, 화장과 납골당 안치, 공공묘지 이용의 문화는 장려되어야하고 따라서 장례시설 관련 님비 현상은 하루빨리 해결되어야 한다. 다음은 일본 요코하마 시의 성공적인 장례 관련 혐오시설 입지 성공사례로서 앞으로 우리가 나아가야 할 바른 장례 문화와 님비 극복의 좋은 방향이 되어줄 것이다. 더불어 프랑스, 영국 등의 구미 장례문화 선진국의 사례 등도 함께 곁들여 좀더 구체적이고 우리의 현실에 맞는 장례 관련 혐오 시설의 바른 입지 모형을 모색해보자.우리나라와는 달리 서양의 대부분의 나라에서는 납골당이나 묘지 등에 혐오감정을 갖지 않는다. 그것은 기독교 문화권 나라들의 독특한 자기들만의 문화에 의한 것으로, 때문에 같은 유교문화권 나라인 일본에서의 장례 관련 혐오 시설 입지 성공 사례는 우리에게 더욱 많은 것을 시사해줄 수 있을 것이다.일본의 요코하마(橫浜) 시는 삼백만 명이 넘는 인구수의 대 도시로서, 시의 외곽에 남부(南部)라는 이름의 화장장을 5년여의 주민 설득 작업 끝에 1989년 성공적으로 건설했다. 일본에서도 역시 화장장의 이미지는 시커먼 연기와 불쾌한 냄새, 날리는 뼛가루 등의 달갑지 않은 것이었는 데다가, 99%에 달하는 높은 화장률로 인하여 장소 부족으로 인한 심각성이 우리보다도 훨씬 더 심각했다. 시 외곽의, 도심과 많이 떨어진 지역임에도 불구하고 요코하마 주민들은 현재 우리나라와 비슷한 교통문제 등을 제기하며 화장장 건립에 반대했고, 시 당국은 굉장한 갈등 속에 화장장 건립을 추진할 수밖에 없었다. 여건상의 어려움 속에서도 요코하마 시 당국은 주민자치회와의 긴밀한 대화를 멈추지 않았다. 시 당국은 탈취, 집진기 등 최첨단 시설과 함께 대리석 바닥, 자연채광설비 등호텔을 연상케 하는 고급 마감재, 쾌적한 주변 공원조성 등을 약속하며 끈기있게 주민들을 설득해 나갔고, 이 과정에서 주민들 역시 시 측에 매년 정기적으로 보고회를 열도록 하는 등 대화에 적극적으로 협조했다. ‘내 뒷마당에는 무슨 일이 있어도 안된다’는 식의 ‘반대를 위한 반대’, 즉 미성숙한 시민의식의 자세는 보이지 않았다는 것이다. 스기야마 겐 화장장 소장의 증언에 따르면 ‘꼭 필요한 시설’이라는 주민과 당국의 동일한 이해 아래 두 집단 모두 합의점을 찾는데 최선을 다했으며, 입지 선정(교외 위치) 이유도 거주인구가 적다는 것 때문이 아니라 화장장 시설을 지역별로 적절히 배분하는 과정에서 결정된 것이라는 데에 대한 이해가 충분했다고 한다. 시 당국은 화장장 건립에 협조한 시민들을 위해 타지역 시민보다 10배 가량 할인된 사용료를 정하고 화장장 운영도 복지회에 위탁, 저소득 주민에게 고용혜택을 줄 수 있도록 배려함과 동시에 지역 사회에 고루 이익이 갈 수 있도록 최선을 다했다. 요코하마 시의 화장장 입주는 가장 성공적인 사례중의 하나로 분류되었다.전국적으로 45곳의 시설밖에 갖추지 않은 우리나라와는 달리 약 2000여 개에 다다르는 화장장 시설을 가진 화장(火葬) 대국답게, 일본은 요코하마 외에도 다치가와 시, 나리타 시 등 다수의 성공적인 화장장 입지 사례를 양산해 내고 있다. 이중 요코하마는 ‘충분한 주민 설득 모형’을 바탕으로 도시 외곽에 장례 관련 혐오 시설을 건설한 사례인 것이다. 이 요코하마의 선례는 우리나라에 그대로 접목시키기에 바르고 어긋나는 각각의 장단점을 지녔으며, 따라서 다치가와 및 나리타의 사례와 영국, 프랑스 등의 서구의 사례를 더한다면, 좀더 우리에게 적합한 방안을 찾아 낼 수 있을 것이다.먼저, 요코하마 시 사례를 통해 받아 들여야 할 것은 해당 지역 주민과 시설 건립 주체간의 성숙한 대화 자세이다. 충분한 이해와 대화없이 무조건적으로 밀어붙이는 건립주와 지역 주민간의 알력은 우리 주변에서 흔한 케이스이다. 요코하마 시의 경우 5년 여 간의 설득 기간에서 수많은 공청회가 열렸고, 입지 선정 이유와 화장장 건립 필요성에 대한 충분한 이해가 있었다. 주민들 역시 무조건적인 반대가 아닌 대화에 적극적으로 참여하는 성숙한 모습을 보였다. 다치가와 시의 경우에는 98년 다치가와 성원(聖苑) 재건축 당시 5년 여의 기간 동안 20회에 다다르는 공청회를 열었고, 나리타 시 역시 일방적인 화장장 건축 사례가 아니었다. 우리나라의 천안 광덕산 사례등과 비교해 볼 때 큰 차이가 아닐 수 없다. 여기서 더욱 주목해 볼 점은 나리타 시 사례에서 나타난 시의원들의 행동으로, 주민들 측에 가세해 갈등을 부추기는 우리나라의 국회의원들과 달리 나리타의 시의원들은 오히려 시 당국을 이해하고 자발적으로 주민설득에 나서는 등 협조를 아끼지 않았다(오가와 시게노리 소장). 주민과 건립 당국, 지방 의원의 훌륭한 삼각 협조 구도가 형성된 것이다. 지역 주민과 정부 단체간의 긴밀한 가교 역할을 해야 할 지방 의원의 역할을 잘 보여주는 사례라고 할 수 있겠다.다음으로 생각해 보아야 할 것은 역시 시설 자체에 대한 혐오감을 없앤 성공적인 이미지 개선사례로, 이점에 대해서는 영국과 프랑스의 사례 또한 참조할 수 있을 것이다. 오코야마 남부 화장장은 고급스런 자재와 정원 등 외관과 내부의 개선으로 획기적인 이미지 개선에 성공했으며, 다치가와 성원 또한 다과(茶菓)실 설치와 미술 작품 전시, 정원 유지 등의 노력으로 주민의 저항도를 최대한으로 줄였다. 영국과 프랑스에서는 그 전통이 더욱 깊어 납골당 및 공공묘지는 지역 주민들의 산책로 및 공원의 역할을 수행하고 있다.(앞서 언급한 대로 서양에서의 묘지 시설에 대한 주민 저항도는 제로다.) 우리나라 역시 현재 60~70년대에 건설되어 현저히 낙후되어있는 시설을 철거하고, 무연?무취?무분진과 다이옥신 처리가 가능한 촉매처리장치 및 자동연소 화로 등 최첨단 시설을 설치하고 거리 미술관과 같은 미술 조각품과 훌륭한 정원을 포함한 공원을 조성한다면, 혐오스런 외관과 환경오염에 따른 주민의 저항을 효과적으로 줄일 수 있을 것이다. 묘지 시설의 공원화(化)는 또한 환경파괴에 관한 마찰 문제를 해결할 수도 있을 것이다. 우리나라 안성 시의 경우, 삼성재단에 의해 덕재산 국사봉의 납골당 및 화장장, 공원묘지의 건립이 추진되고 있는데, 주민들과 시민단체들은 환경파괴와 문화재 보호 등을 이유로 격렬하게 반대하고 있다. 만약 공원묘지 및 화장장을 포함한 납골당 시설이 훌륭한 외관을 갖춘 채 도심 속에 자리잡게 되면, 우리의 환경은 파괴되지 않을 것이고 도시민들은 훌륭한 공원 및 산책로를 지니게 될 것이다.(우리나라의 공원 보유율은 선진국들과 비교해 볼 때 형편없는 수준이다.) 다음은 혐오시설의 반입에 따른 구체적인 보상문제에 관련한 것으로, 역시 일본의 경우를 참고해 볼 수 있다. 나리타 시의 경우, 야치마타 시, 도미사토 정(町) 등 치바 현 내 기초지자체 들과 함께 치바현과는 관계없이 자발적으로 화장장을 공동건립, 3곳 시민들이 공동이용은 물론 운영예산도 분담하는 등 상호 협조체제를 유지하고 있다(다치가와 성원 역시 마찬가지이다). 이것은 여러자치 단체들 간의 상호 협조 운영 사례로 우리에게 시사할 점이 많다. 서로 상대편 자치구역에 혐오시설의 입주를 미루기보다는 상호간의 긴밀한 협상을 통해 협동 조합 등에 의한 공동 운영으로 화장장 운영비용을 분담하고, 지역 주민들에게 시설의 운영을 위탁, 수익을 돌려줌으로써(현재 나리타의 야쓰토미나리타 화장장에서는 현지 주민 30명이 고용돼 한해 약 6억 원 정도의 수익을 내고 있다.) 지역 사회 발전과 지방 자치 단체 상호간의 협력을 이끌어낼 수 있을 것이다. 또한 해당 지역의 체육시설, 공원 및 복지?편익시설 등의 우선 지원을 통해 더욱 적극적인 주민설득 작업을 벌일 수 있을 것이다.지금까지 일본 및 서양 선진국 등 우리보다 좀더 나은 장례 관련 시설 및 문화를 가진 나라들을 통해 우리가 앞으로 나아가야 할 장례 관련 혐오시설 문제에 대한 올바른 방향점에 대해서 알아보았다. 마지막으로 한가지 더 언급하고 싶은 것은 우리나라 정부 당국의 장례 문화에 대한 좀더 적극적인 태도이다. 현재 우리나라의 경우 일본이나 영국 등과 달리, 자치 단체가 나서기보다는 사찰이나 민간업체에 화장장 및 납골당, 공공묘지의 설립을 맡기고 있는데, 이는 타국(他國)에 비해 문제점이 많다. 죽음과 장례에 관한 문제가 한 개인에게 국한되는 것이 아닌 국민모두에게 공평한 것이고 대대적인 것이라면 당연히 국가와 정부단체에서 적극적이고 전문적인 정책을 펴나가야 한다.
공익을 위하여- 공무원 역할 수행의 세 가지 동기서론우리는 흔히 공무원의 가장 큰 직업적 특성을 ‘공익’이라고 말한다. 국가 관료제라는 나라의 가장 큰 조직 구조 안에서, 우리사회 정치?행정?경제?문화 전반의 가장 큰 밑그림을 그리고, 국민의 혈세-예산을 편성하고, 또한 집행하는 기관의 담당자들에게 있어서 ‘공익’이라는 가치의 요구는 분명 당연한 얘기 일 것이다. 하지만 우리가 모두 주지하고 있다시피 ‘공무원도 사람’이라는 필연적인 전제조건 아래에서 인간은 경제적 합리성(economic rational)의 동물이라는 명제조건을 생각한다면, 또한 관료조직이라는 것 역시 그 ‘인간’에 의해 만들어진 불안전한 조직체계라는 것을 떠올린다면, 공무원들에게 무조건적인 자기희생의 공익 추구를 바라는 것은 무리라는 것을 쉽게 유추할 수 있을 것이다. 즉, 공무원들을 움직이는 역할 동기 요인으로서 ‘공익’ 이외의 다른 가능성이 있을 수 있음을 생각해보아야 한다는 것이다. 이 글에서는 그러한 공무원들의 역할 수행 동기 요인을 「행정적 합리성(Administrate Rational」, 「공익(Public Interest)」「경력개발 (Political Survive)」의 세 가지에서 찾아보고, 정책 수행의 과정에서 이 세 가지 요인이 서로 충돌할 경우 관료들의 정책과정상의 역할수행은 어떤 모습으로 나타날 가능성이 있는지 구체적인 사례를 통해 알아보려고 한다. 다음은 전남 고흥군의 1033억 수해복구비리의혹 사례로서 고흥군 공무원 및 군의원, 공사업자의 철의 삼각형(Iron-Triangle) 내에서 이루어진 전형적인 부정부패 유형의 사건이다. 행정적 합리성 및 공익, 경력개발의 역할 수행 요인의 충돌 내에서 고흥군 공무원들의 수해복구 사업 정책이 어떤 모습으로 진행되었는지 구체적으로 살펴보자.본론지난 4월7일, 참여자치고흥군민연대는 ‘수해복구 시민조사단'을 발족했다. 전남 고흥군에 수해복구비로 지원된 1033억 원을 둘러싼 비리의혹이 불거지는 가운데 시민단체들이 수해복구비리를 직접 밝히겠다고 나선 것이다. 이들은 '수해복구 시민조사단' 발족 안내문을 통해 군청이 수해복구사업에 대한 자료요청 거부로 참여행정과 공개행정이 봉쇄됐다고 비난하고, “수해복구 비리가 드러나 검찰이 수사중임에도 고흥군은 정부 돈을 많이 끌어 온 것에 대하여 자랑을 일삼고 있다"고 지적했다. 당시 시민단체들은 수해복구 공사가 응급공사라는 이유로 대부분 계약이 공개 입찰이 아닌 수의계약으로 체결되었고(이 과정에서 수해복구공사의 대부분을 군의원을 비롯해 군수 측근과 특정 정당 관계자가 차지했다는 주장이 제기되었다.), 피해를 별로 입지 않은 방파제 및 하천의 복구비용을 부풀림으로서 막대한 양의 세금을 포탈했다고 주장했다. ‘수해복구 시민조사단’측에서는 ▶태풍피해가 없는 곳에 수해복구공사를 하는 경우 ▶군의원이 공사를 하는 경우 ▶무자격업자가 타인의 이름을 빌려 공사를 하는 경우 ▶부실공사와 대가성 금품과 향응 제공행위 등에 대해 조사를 벌여 나가겠다고 밝혔으며, 이것은 추후에 특위소속의 한 군의원에 의해 상당부분의 복구공사가 문제점을 안고 있었음이 확인되어 사실상 그동안의 의혹설이 사실이었음이 밝혀졌다.(고흥뉴스, 2003/10/02일자 기사) 결국 고흥군 공무원(4) 및 관련사업자들이 구속되고 행정심판청구소송이 제기되는 사태에까지 이르렀다.고흥군 내에서 수해복구라는 국가적 중요한 정책이 이처럼 ‘허위 예산 및 측근 비리의 부정부패’의 암울한 모습으로 나타난 이유는 무엇일까. 그것은 모든 국가 주도 건설비리의 전형이 그렇듯이, 정책 수행의 주체인 공무원과 군의원의 공직자로서의 역할 수행 동기 세 가지 요인의 상호 갈등적인 충돌과 부차적으로는 철의 삼각형이론으로서 삼각형의 세번째 축인 이익집단(공사업체)과의 이해타산의 결과물이라고 할 수 있다. 즉, 공무원의 역할 수행의 순위적 동기 선택과 고질적인 금전뇌물 수수 악습의 소산인 것이다. 수해복구 사업의 진행에서 고흥군 공무원과 군의원이 선택한 정책 수행 동기 요인은, 공익(Public Interest)을 배제한 행정적 합리성(Administrate Rational) 및 경력개발(Political Survive)이었다. 그것은 다음과 같은 예산의 편성과 사용 과정 및 공사 입찰 과정을 통해 확인할 수 있다.우선 예산 문제에서 고흥군 수해복구팀은 중앙정부의 수해복구 원조 요청 과정에서 앞서 지적했듯이 피해의 의도적 확대와 존재하지 않는 피해의 허위조작으로 엄청난 액수(1033억)를 수수했다. 이것은 예산 감사의 Scarce-행정적 합리성-을 추구하기에 앞서, 경력개발(Political Survive)과도 이어지는 ‘큰 규모의 공사’를 따내는 것을 통한 정치적 이익의 획득 행위였다. 즉, 군의원으로서는 자기 고장의 수해복구에 커다란 역할을 수행해내었다는 효과적인 정치적 간판이 될 수 있었고(건설업자로서의 막대한 경제적 이익도 취했지만) 고흥군 측에서도 거대한 액수의 예산은 소규모 지방 정책 수행 집단으로서 그리 나쁘지 않은 카드였다는 이야기이다. 아직 정책감사로 넘어가지 않은 회계 감사의 입장을 취하는 우리나라에서, 확대된 피해와 그로 인한 대규모 공사에 관한 서류는 어찌됐든 ‘낭비없는 예산 추계’로 인해 역설적으로 ‘국민 혈세의 낭비’가 추산될 수밖에 없는 상황이었다. 이 부분에서 고흥군 공무원들의 정책 역할 동기 요인으로 ‘행정적 합리성(Administrate Rational)’이 추구되었다는 가설은 뱀이 꼬리를 무는 형식으로 닭과 알의 순서 찾기가 되는 양상이 되지만, 어찌됐든 이 과정에서 공무원들의 행동 동기 요인이 ‘공익’과는 거리가 먼 ‘사익 추구’ 혹은 ‘비리’로 점철되었다는 것을 부인할 수 없다.정치적 혹은 사회적 공무원 자신의 경력개발(Political Survive) 측면에서도 진종근 고흥군수 및 소속 공무원(구속 인원 4명)들의 행위는 그 명암이 확연히 드러난다. 고흥군 수해복구의 공사는 핵심 인물의 측근 및 ‘민주당 관계자’에게 집중되었다는 의혹을 받았으며, 이것은 수치상으로 사실임이 확인되었다. 진종근 군수는 측근의 공사비리 의혹과 민주당 관계자에게 공사가 집중됐다는 의혹을 여러 가지 근거를 대며 강력하게 부인했다. 민주당으로 치우친 처사에 대해 진 군수는 자신의 선거 입선 당시 무소속으로 당선된 입장에서 측근이라고 말할 만큼 비중을 둔 사람이 없으며, 수해피해복구 공사발주 또한 실무자의 설명을 듣고 기준에 따라 동의했다며 측근의 공사개입 주장을 부인했다. 고흥군의 정치성향이 민주당 일색으로 웬만한 사람들은 모두 민주당 관계자다라는 이유 또한 해명의 내용이었다. 공사의 민주당으로의 지나친 치중의 다른 해석으로 “정치적 배경”에 의한 것이라는 주장도 있지만, 기본적으로 이 사건의 핵심은 정책 수행 공무원 자신의 정치적 입지(Political Survive)임이 확인된다. 공사권의 낙찰로 인한 경제적 이익도 있지만, ‘민주당 당원’으로서의 지역구 의원으로서의 인지도가 올라가는 것이다. 실제로 만약 공사권의 경제적 이득 획득자가 민주당 인사 혹은 군의원 자기자신이 아닌, 공개적 입찰이나 전자입찰로 선택된 다른 공사 업주였다면, 군의원 측은 자신의 인지도를 확실하게 올릴 수 있었을 것이다.(부정부패의 의혹없이 지역사회에 보탬이 된 의원으로서) 상부층의 경력개발(Political Survive)의 양상이 이러했다면 그 밑의 일선 공무원(대표적으로, 구속된 4명)의 경력개발은 조금 다른 양상을 띤다. 그것은 전형적인 상하계층 구조 속에서의 어쩔 수 없는 ‘복종'으로도 해석할 수 있는, 상사에게 협조함으로써 얻는 승진 등의 이익이다. 직접적인 공사의 물주나 기획 집단이 아닌 일선 공무원에게 있어서 앞서 말한 군의원 및 군수의 경제적 이익이나 정치적 경력개발의 이득은 없을지라도 ‘승진’의 기회에는 한발자국 가까이 가는 것이다. 물론 공무원 개개에게 있어 도덕적 딜레마와 고민이 있을 수 있고, 조직 구조 안에서의 어쩔 수 없는 ‘여론에 따라야하는’ 상황이 존재했을 수 있지만, 어찌됐건 그들의 행태 역시 공익보다는 자신의 경력개발에 ‘수해복구 정책’의 중점이 있었다는 것은 사실일 것이다.
