행정구역개편론의 헌법적 검토 (Verfassungsrechtliche Voraussetzung von kommunalen Gebietsreformen)

서지정보

· 발행기관 : 한국헌법학회
· 수록지 정보 : 헌법학연구 / 15권 / 1호 / 1 ~ 49페이지
· 저자명 : 방승주

초록

지방행정체제 내지 행정구역개편에 관한 논의는 우선적으로 그러한 개편을 추구하는 입법이 공익을 추구하고 있으며(공익원리), 관련되는 지방자치단체에 대하여 청문절차를 거쳤는지(청문원리) 여부가 중요한 헌법적 심사의 기준이 된다.
지방자치단체의 폐치․분합의 경우 관계 지방자치단체의 의회의 의견을 들어야 한다고 한지방자치법 제4조 제2항은 법치국가원리에서 도출되는 청문원리를 구체화한 것이라고 할 수 있으나, 이러한 명문규정이 없다 하더라도, 헌법상 적법절차원리에 따라서 행정구역개편의 대상이 되는 당해 지방자치단체와 그 주민들에 대해서는 그 의견을 묻고 폭넓게 여론을 수렴하는 절차를 거치지 않으면 안될 것이다.
헌법상 지방자치제도의 보장이 특정한 지방자치단체의 존속을 보장하는 것이 아니라, 전체적으로 지방자치제도를 보장하는 것이다. 따라서 원칙적으로 지방자치단체에 대한 폐치․분합의 문제는 위에서 언급한 공익원리와 청문원리만을 준수하면 입법자의 형성의 자유에 속한 것이며, 그에 따른 헌법재판소의 통제는 명백성통제 내지 납득가능성통제에 그칠 수밖에 없다. 다만 관련 주민의 기본권이 과도하게 침해될 수 있을 경우에는 그만큼 헌법재판소의 통제강도도 더욱 엄격해질 수 있을 것이다.
입법자가 공공복리의 목표하에 행정구역개편을 추진함에 있어서는 행정구역개편으로 인하여 구체적으로 어느 정도의 어떠한 복리가 달성될 수 있을 것인지, 그리고 그로 인하여 발생하게 될 기존 지방자치단체와 그 주민들에 대한 피해는 어느 정도로 발생할 것인지에 대하여 정확한 사실관계에 입각하여, 또한 앞으로의 사태발전에 대하여 가능한 한 정확하게 예측하고, 평가함으로써 제대로 된 형량을 하지 않으면 안된다. 입법자의 판단에 있어서 사실관계의 확인이 잘못되었거나, 형량에 있어서 명백한 하자가 있는 경우에는 그러한 하자를 이유로 행정구역개편입법에 대하여 헌법재판소가 개입하지 않을 수 없게 될 것이다.
행정구역개편은 주로 행정의 능률과 효율성의 관점이 강조되기 마련이나, 헌법상 지방자치제도의 이념은 주민이 자신이 속한 지역사무에 대하여 스스로 뽑은 대표에 의하여 처리할 수 있도록 위임하거나 아니면 자기 자신도 그러한 사무에 적극적으로 동참함으로써, 몸소 민주주의를 실천한다고 하는 측면이 있는 것이 사실이다. 따라서 이러한 관점에서 주민근접성에 따른 민주주의의 이념과 수직적 권력분립, 즉 지방분권을 통한 중앙정부와 자치정부간의 견제․균형가능성, 끝으로 사회국가원리의 이념에 따라 지역의 균형있는 발전을 통한 지역 주민의 삶의 질의 균등한 발전의 관점 역시 결코 소홀히 할 수 없는 공익적 사유라고 할 수 있을 것이므로 행정구역개편의 문제는 이와 같은 여러 가지 헌법상의 원리로부터 나오는 공익을 전체적, 종합적으로 고려하여 신중하게 형량하여야 할 문제라고 할 수 있을 것이다.

영어초록

In der Diskussion über kommunale Gebietsreformen stellt sich zunächst die Frage, welcher Zweck mit ihnen verfolgt wird. Der Zweck einer kommunalen Reform soll dem Gemeinwohl dienen. Dabei gilt grds.: Wenn die durch die Gebietsreform erlangten Vorteile gering und die durch ihren Vollzug entstehenden Schäden groß sind, so widerspricht die Reform dem Gemeinwohlprinzip.
Darüber hinaus setzt die kommunale Gebietsreform die Anhörung der betreffenden Gemeinde vor der Reform voraus. Der Gesetzgeber darf die Gebietsreform ohne die Anhörung der betreffenden Gemeinde oder der Gemeindeverbände nicht vornehmen. Nach dem koreanischen Kommunalrecht soll die Änderung des Namens oder des Gebiets der kommunalen Gebietsverbände durch Gesetz geregelt werden, während die Änderung der Grenzen zwischen Stadt, Kreis und Gemeinde durch eine Rechtsverordnung des Präsidenten geregelt werden soll (§ 4. Abs. 1 Kommunalgesetz). Wenn eine bestehende Gemeinde aufgelöst, eine neue Gemeinde geschaffen, eine Gemeinde geteilt oder einige Gemeinden eingemeindet werden, oder der Name oder die Grenze einer Gemeinde geändert werden sollen, muss das Parlament die betreffenden Gemeinden anhören. Dies gilt jedoch nicht, falls die die Gemeinde betreffende Änderung durch Bürgerabstimmung nach § 8 des Bürgerabstimmungsgesetzes durchgeführt wird (§ 4. Abs. 2 Kommunalgesetz). Dieser § 4 Abs. 2 Kommunalgesetzist zwar als eine Konkretisierung des Anhörungsprinzips zu bewerten, das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet wird. Aber auch ohne diese ausdrückliche Positivierung sollte nach dem Prinzip des fairen Verfahrens bzw. nach dem Rechtsstaatsprinzip nicht nur die zur betreffenden Gebietskörperschaften gehörenden Bürger, sondern auch die Gemeinde selbst angehört werden, bevor eine kommunale Gebietsreform durchgeführt wird.
Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung gewährt nicht den Bestand einerbestimmten Einzelgemeinde, sondern nur eine allgemeine institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Insofern wird grundsätzlich eine weite Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei dessen kommunalen Gebietsreformen unter der Voraussetzung anerkannt, dass er die Prinzipien des Gemeinwohls und der Anhörung beachtet. Deshalb hat das Verfassungsgericht seine Kontrollintensität nur auf die Evidenz- oder Vertretbarkeitskontrolle zu beschränken. Allerdings kann diese Kontrollintensität desto strenger werden, je intensiver durch die kommunale Gebietsreform in die Grundrechte der betroffenen Bürger eingegriffen wird.
Der Gesetzgeber muß auf der Basis der richtigen Tatsachenverhältnisse und einer vertretbaren Prognose die richtige Abwägung treffen und einschätzen, welchesGemeinwohl, Gemeininteresse oder Nutzen durch die kommunale Gebietsreform entsteht bzw. erreichbar ist, und welche Schäden und sonstigen Nachteile bei der betreffenden Gemeinde und den ihr zugehörenden Bürger entstehen würden. Wenn es bei der Abwägung zu einem evidenten Fehler oder einer falsche Tatsachenfeststellung gekommen ist, darf und soll das Verfassungsgericht seine Kontrollkompetenz entsprechend ausüben.
In der letzten Zeit gibt es einige Stimmen, die anregen, zur Umstrukturierung des Verwaltungssystems den Förderalismus in Korea einzuführen. Die Einführung des Förderalismus setzt dabei nicht nur eine Verfassungsänderung voraus, es fehlt ihr zudem bereits aus historischer und politischer Sicht an sachlichen Gründen, es sei denn, dass sie bei der zukünftigen Wiedervereinigung Koreas berücksichtigt wird. Die Forderung nach der Einführung eines föderalistischen Systems in Korea ist daher abzulehnen.
Bei der Diskussion über die Frage einer kommunalen Gebietsreformen besteht die Gefahr, allein den Aspekt der damit einhergehenden Effizienz und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung zu betonen. Dagegen werden die bei der kommunalen Selbstverwaltung bestehende Möglichkeit der Partizipation der Bürger an der Selbstverwaltung und die dadurch zu erreichenden demokratischen Übungs- und Verwirklichungsmöglichkeiten in der bürgernahen, kommunalen Ebene leicht übersehen. Der Gesetzgeber muss daher nicht nur die Effizienz der Verwaltung, sondern auch die Idee der Demokratie, die vertikale Gewaltenteilung zwischen zentraler Regierung und den kommunalen Gebietsverbänden, d.h. die effektive Kontrollmöglichkeit beider Regierungen untereinander, die Verwirklichung der Gleichheit und Gerechtigkeit durch die Dezentralisation und vor allem die regionale Lebensqualität und die Lebensbedingungen nach dem Sozialstaatsprinzip als keinesfalls zu vernachlässigende Gesichtspunkte berücksichtigen.

참고자료

· 없음