본문내용
1. 행정학 개론 핵심 정리
1.1. 행정학 개론 개요
행정학은 정부와 민간단체 간의 상호작용을 여러 관점에서 바라보며 현대사회에서 정부는 국가와 민간 사이에서 어떤 태도를 보이고 국가 행정에 임해야 하는지를 탐구한다. 이를 위해 행정학과에서는 정부와 산하 부처, 여러 공공기관이 하는 일에 대해 배우며, 재무, 사회, 도시계획, 윤리 등 여러 부문을 학습하여 국가의 균형 발전에 이바지할 수 있는 행정 전문가를 양성한다. 행정학과의 주요 학습 과목에는 행정학 원론, 정책학 원론, 경제학 원론, 정치학 원론, 행정법, 지방 행정학, 도시 행정론, 행정조직론, 사회이론, 행정기획론, 인사 행정론 등이 있다. 이는 경영학과, 경제학과, 법학과, 정치외교학과 등 인문, 상경 계열 학과들의 학습 과목을 행정학과의 취지인 행정 전문가 양성에 따라 일정 부분 수정하여 학습한다고 볼 수 있다. 행정학과가 개설된 대표적인 대학교로는 서울대학교, 고려대학교, 연세대학교, 한국외국어대학교, 경희대학교 등이 있다.행정학과를 졸업한 후 대부분은 행정고시에 응시하기보다는 대기업, 공기업 등에 취직하는 경우가 많다. 이는 행정고시가 한때 외무고시, 사법고시와 함께 대한민국 3대 고시로 불리며 상당한 난이도를 자랑하는 것도 있지만, 여러 기업에서 빠르게 변화하는 국가의 정책의 방향성에 대비하여 행정학과를 통해 양성된 전문 행정 인력을 고용하려는 측면도 있다. 예를 들면 환경 정책이나 부동산 정책, 각종 국가 주도의 개발 관련 정책들은 국가 정책의 입김이 크게 들어가므로 이에 대비하기 위한 행정 전문가를 고용하는 것이다. 따라서 일반 기업의 법정 계열 등에 취업하여 국가 정책과 관련된 각종 법적인 사안을 다루거나, 정부나 지방자치단체 산하의 공기업에 취직하여 국가 정책과 관련된 공기업의 업무를 수행하기도 한다.
두 번째로 가장 널리 알려진 진로인 행정고시 응시를 통한 고위직 공무원으로의 진출이 있다. 행정고시 합격 시 5급 사무관이 되어 여러 행정 기관에 배치되는데, 이때 5급 사무관으로서 첫 공무원 생활을 시작하면 국가 행정부처의 여러 요직을 맡을 수 있으며 추후 1, 2급(국장급) 고위 공무원으로 승진할 가능성도 있다. 이들은 국가의 실무 정책의 설계와 결정 권한이 있다.
이 외에도 일반 사회 교사가 되거나 법학전문대학원에 입학하여 법조인이 되는 경우, 또 언론 관련 직업을 가지는 경우도 소수지만 존재한다. 여기서 언론 관련 직업을 가질 때는 정부종합청사 내에 공식적으로 출입하며 취재할 수 있는 정치외교부 기자가 되는 경우가 대표적이다.
1.2. 행정학 이론의 발전과정
1.2.1. 고전적 행정이론
고전적 행정이론은 행정학의 태동기에 등장한 이론들로, 과학적 관리론, 관료제론, 행정원리론 등이 포함된다. 이 이론들은 행정을 기계적이고 체계적으로 바라보며, 생산성과 효율성 제고에 초점을 맞추었다.
먼저, 과학적 관리론의 창시자인 프레더릭 W. 테일러(Frederick W. Taylor)는 "유일한 최선의 방법(one best way)"이 존재한다고 보았다. 그는 시간 및 동작연구를 통해 업무 수행 과정을 과학적으로 분석하고 체계화하여 생산성을 극대화하고자 했다. 그에게 있어 행정은 기계와 같이 체계적이고 과학적인 기술을 요구하는 활동이었다.
다음으로, 막스 베버(Max Weber)의 관료제론은 행정의 효율성 제고를 위한 이상적 모델을 제시했다. 베버는 관료제가 공식적인 규칙과 절차, 계층제적 구조, 전문성 등을 갖추고 있어 안정적이고 예측 가능한 행정 활동을 가능하게 한다고 보았다. 이는 행정의 합리성과 효율성을 강조하는 고전적 행정이론의 핵심 내용이다.
마지막으로, 행정원리론자들은 관리의 일반적인 원칙을 도출하고자 했다. 대표적인 인물로 앙리 파욜(Henri Fayol)을 들 수 있는데, 그는 계획, 조직, 지휘, 조정, 통제 등 관리의 주요 기능을 체계화했다. 또한 루터 걸릭(Luther Gulick)은 POSDCORB라는 행정관리의 7대 기능을 제시하며 행정의 효율성을 제고하고자 했다.
이처럼 고전적 행정이론은 행정을 기계적이고 과학적인 활동으로 간주하며, 생산성과 효율성 제고에 주력했다. 그러나 이러한 접근은 지나치게 단순화되어 있다는 비판을 받았고, 이후 등장한 신고전적 행정이론과 현대 행정이론에 의해 보완 및 발전되었다.
1.2.2. 신고전적 행정이론
신고전 (neoclassical)이라는 명확한 정의는 없지만, 고전적 행정이론의 학자들이 주로 2차 세계대전 이전에 의미있는 많은 연구활동을 한 반면 신고전 행정이론 학자들은 2차 세계대전 이후 고전적 행정이론가들을 비판하면서 조직이론가로서 그들의 명성을 쌓아갔다"이다.
신고전 학파들은 고전학파들의 조직에 대한 지나치게 단순한 기계적 관점에서 탈피하고자 하였다. 신고전 학파들은 권력과 정치, 조직문화, 시스템 이론에서 매우 중요한 선구자의 역할을 하였다.
대표적인 신고전적 행정이론가로는 Herbert A. Simon을 들 수 있다. Simon은 의사결정이 새로운 행정과학의 핵심이 되어야 한다고 믿었다. 그는 처음으로 계획된 조직결정과 무계획된 조직결정 간의 차이점을 분석하였다.
또한 신고전적 행정이론의 가장 중요한 주제는 조직들이 조직을 둘러싼 외부환경으로부터 고립되어 독립적으로 존재하지 않는다는 것이다. 즉, 사회학의 영향을 많이 받았다고 할 수 있다.
1.2.3. 현대 행정이론
현대 행정이론은 1960년대부터 등장하여 오늘날까지 지속적으로 발전해온 행정학의 주요 이론들이다. 이러한 현대 행정이론은 기존의 고전적 행정이론과 신고전적 행정이론의 한계를 극복하고자 등장하였다.
먼저, 시스템이론은 조직을 환경과 끊임없이 상호작용하는 복합적인 단위체로 보고, 투입-과정-산출-환류의 요소들이 긴밀하게 연결된 체계로 이해한다. 시스템이론은 조직과 환경 간의 관계를 중요하게 여기며, 조직의 적응과 변화에 주목한다. 인공두뇌학 이론은 시스템이론의 핵심개념인 자기관리(self-regulation)를 강조하며, 조직이 문제를 인지하고 해결하기 위해 순환적으로 적응하는 과정을 설명한다. 또한 복잡 적응시스템 이론은 조직 내 변수들 간의 비선형적 관계에 주목하며, 9.11 테러 이후 급변하는 환경에 빠르게 대응할 수 있는 조직의 중요성을 강조하고 있다.""
다음으로, 신제도주의 이론은 제도가 개인행동에 미치는 영향력에 주목한다. 이 이론은 개인의 행태를 제도적 맥락에서 설명하며, 제도가 조직과 사회현상을 이해하는데 핵심적인 변수라고 본다.""
신공공관리론은 정부의 비효율성을 극복하기 위해 민간부문의 경영기법을 공공부문에 도입하고자 하는 이론이다. 이 이론은 성과중심, 시장기제 도입, 분권화 등을 강조하며, 정부의 생산성 향상과 고객지향적 행정을 지향한다. 그러나 신공공관리론은 공공부문의 윤리와 민주성을 간과한다는 비판을 받기도 한다.""
공공선택론은 정치학의 경제학적 분석틀을 행정학에 적용한 이론으로, 공무원들이 자신의 이익을 극대화하려 한다고 가정한다. 이 이론은 의사결정자들의 합리적 선택을 강조하고 정부실패의 원인을 설명하고자 한다.""
후기행태론적 접근법과 신행정학은 가치중립적이고 기술적인 행정학에 대한 비판에서 출발한다. 이들은 행정이 사회적 형평성, 민주성, 인본주의를 실현하는데 기여해야 한다고 주장한다. 또한 현상학적 접근법은 객관적 현실보다는 개인의 주관적 인식에 주목하며, 행정현상에 대한 새로운 해석을 제공한다.""
이처럼 현대 행정이론은 기존 이론의 한계를 극복하고자 다양한 관점과 분석틀을 제시하고 있다. 이들 이론은 행정현상에 대한 이해의 지평을 넓히고, 행정의 역할과 기능에 대한 새로운 방향을 제시하고 있다.""
1.3. 조직론
1.3.1. 조직의 개념과 특성
조직은 사람들이 공동의 목적을 달성하기 위해 서로 협력하여 활동하는 사회적 실체이다. 조직은 집단성, 목적지향성, 인식 가능한 경계, 개방시스템, 의도적으로 구조화된 활동시스템 등의 특성을 가진다.
첫째, 조직은 사회적 실체로서 사람들로 구성되어 있다. 개인이 아닌 집단으로 활동하는 능력을 갖고 있다.
둘째, 조직은 공동의 목적을 위해 존재한다. 조직은 특정한 목적을 달성하기 위해 만들어졌으며, 그 목적은 조직 활동의 중심이 된다.
셋째, 조직은 환경과 구분되는 인식 가능한 경계를 가지고 있다. 조직은 자신의 구성원과 자원을 식별할 수 있으며, 조직 내부와 외부를 구분할 수 있다.
넷째, 조직은 개방시스템이다. 조직은 환경으로부터 자원을 공급받고 환경에 영향을 미치는 등 환경과 끊임없이 상호작용한다.
다섯째, 조직은 의도적으로 구조화된 활동시스템이다. 조직의 과업은 의도적으로 구조화되어 있으며, 이를 통해 효율성을 높인다.
이처럼 조직은 사회적 실체로서 집단성, 목적지향성, 경계성, 개방성, 의도적 구조화의 특성을 가지고 있다. 이러한 특성들은 조직이 효과적으로 기능하고 목표를 달성하는데 중요한 역할을 한다.조직은 일정한 목적을 달성하기 위해 둘 이상의 사람들이 모여서 상호 협력하는 사회적 실체이다. 조직의 개념과 특성을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 조직은 사회적 실체로서 둘 이상의 사람들로 구성된다. 조직은 개인이 아니라 집단으로 활동할 수 있는 능력을 갖고 있다.
둘째, 조직은 공동의 목적을 달성하기 위해 존재한다. 조직은 특정한 목적을 실현하기 위해 만들어졌으며, 이 목적이 조직 활동의 중심이 된다.
셋째, 조직은 환경과 구분되는 인식 가능한 경계를 갖고 있다. 조직은 구성원과 자원을 식별할 수 있으며, 조직 내부와 외부를 구분할 수 있다.
넷째, 조직은 개방시스템이다. 조직은 환경으로부터 자원을 공급받고 환경에 영향을 미치는 등 환경과 끊임없이 상호작용한다.
다섯째, 조직은 의도적으로 구조화된 활동시스템이다. 조직의 과업은 의도적으로 구조화되어 있으며, 이를 통해 효율성을 높인다.
이와 같이 조직은 사회적 실체로서 집단성, 목적지향성, 경계성, 개방성, 의도적 구조화의 특성을 가지고 있다. 이러한 특성들은 조직이 효과적으로 기능하고 목표를 달성하는데 중요한 역할을 한다.
1.3.2. 조직구조와 형태
조직구조는 조직의 성공적인 목표달성을 위해 필요한 업무를 결정하고 이를 효과적으로 수행하기 위해 적절하게 나누고 통합하며, 업무를 수행하는 직위를 배열해 놓은 정형화된 양식이다. 조직구조의 종류는 크게 해야 할 '일'을 중심으로 한 '직능구조'와 '권한'을 중심으로 한 '지배구조'로 구분할 수 있다.
직능구조는 조직이 최대의 성과를 달성하기 위해 '해야 할 일'을 구성원의 능력에 맞춰 형성시킨 결합체이다. 기능별 직능구조와 목적별 직능구조로 나뉘는데, 기능별 직능구조는 과업의 기능 요소에 따라 조직구조를 형상하는 것이고, 목적별 직능구조는 과업의 목적 요소에 따라 구조를 형성하는 것으로 제품의 종류별, 지역별로 구조화한다.
지배구조는 권한 분포에 기초를 두고 형성된 조직구조이다. 단일지배구조와 다원지배구조로 나뉜다. 단일지배구조에는 계선조직과 계선참모조직이 있고, 다원지배구조는 포괄적인 책임과 권한이 직능별로 분화되어 행사되는 조직구조의 형태를 의미한다.
조직구조의 기본 변수에는 공식성, 복잡성, 집권성, 통솔범위와 인원구성비가 있다. 공식성은 조직 내의 직무가 표준화되어 있는 정도, 복잡성은 조직 내에 존재하는 활동이 분화되어 있는 정도, 집권성은 조직 내의 권한 배분의 양태로 주로 의사결정의 권한이 어느 개인·계층·지방에 집중되거나 위임되는 정도를 의미한다. 통솔범위는 조직 또는 부서의 관리범위 및 통제범위를, 인원구성비는 조직 내의 다양한 기능과 부서에 배치되어 있는 인력의 비율을 의미한다.
현대 조직구조이론은 조직을 환경과 끊임없이 상호작용하면서 투입-과정-산출-환류의 시스템으로 보고 있다. 이러한 시각에서 조직구조는 기계적 구조와 유기적 구조로 구분된다. 기계적 구조는 고전적 조직이론에 기반을 둔 것으로 기능별로 업무를 전문화하고 복잡한 부분화 과정을 거치며 개인의 직무전문화에 이르는 특징을 갖는다. 반면 유기적 구조는 각자의 직무, 권한, 책임이 명확하지 않고 환경변화에 신축적으로 대응하는 특징을 갖는다.
한편 관료제적 조직구조와 특별임시조직의 구조도 있다. 관료제적 조직구조는 근대사회의 구조적 복잡성과 기술고도화에 따른 관리사무의 질적·양적 확대에 대응하기 위한 대규모 조직을 의미한다. 특별임시조직은 관료제와 대조되는 개념으로 유연성, 적응성, 대응성, 혁신성이 높은 조직이며, 대표적으로 매트릭스 조직과 프로젝트 조직이 있다.
종합하면, 조직구조는 조직의 목적을 달성하기 위한 수단으로 직능구조와 지배구조, 기계적 구조와 유기적 구조, 관료제적 구조와 특별임시조직 등 다양한 형태로 구분된다. 조직이 처한 환경과 목적에 따라 효과적인 조직구조가 달라질 수 있다.
1.3.3. 조직관리와 리더십
조직의 관리와 리더십은 조직을 효과적으로 운영하고 발전시키기 위한 핵심적인 요소이다. 조직관리는 조직 내부의 자원과 활동을 체계적으로 통제하고 조정하는 것을 의미하며, 리더십은 구성원들의 동기부여와 협력을 이끌어내어 조직 목표를 달성하는 데 필요하다.
조직관리에 있어 가장 중요한 것은 조직의 특성과 환경에 적합한 구조와 절차를 설계하는 것이다. 조직구조는 조직 내 권한과 책임, 의사소통 채널 등을 결정하며, 이는 조직 효율성에 큰 영향을 미친다. 기계적 조직구조와 유기적 조직구조가 대표적인데, 기계적 조직은 표준화와 공식화가 강조되는 반면 유기적 조직은 유연성과 적응성이 강조된다. 관리자는 조직의 특성을 고려하여 적절한 조직구조를 설계해야 한다.
조직관리에서 또 다른 핵심은 조직구성원의 동기부여와 능력 개발이다. 조직구성원의 동기와 태도는 조직 성과에 직접적인 영향을 미치므로, 관리자는 구성원의 요구와 특성을 파악하여 적절한 보상, 교육훈련, 피드백 등을 제공해야 한다. 특히 관리자의 리더십이 중요한데, 리더십 이론에 따르면 상황에 맞는 적절한 리더십 스타일을 발휘하는 것이 효과적이다. 거래적 리더십, 변혁적 리더십, 상황적 리더십 등 다양한 리더십 유형이 있으며, 관리자는 이를 상황에 맞게 활용할 수 있어야 한다.
이 밖에도 조직관리에서는 갈등관리, 의사소통 관리, 조직문화 관리 등이 중요하다. 조직 내 다양한 이해관계와 가치관의 충돌을 효과적으로 관리하고, 원활한 정보 교류와 공유를 통해 협력을 도모하며, 바람직한 조직문화를 형성하는 것이 관리자의 역할이다.
한편, 조직의 미래 변화에 대한 대응도 중요한 과제이다. 정보기술의 발달, 포스트모더니즘의 확산 등 급변하는 환경 속에서 조직은 유연성과 혁신성을 갖추어야 한다. 관료제적 조직 구조에서 벗어나 탈관료적 조직으로 전환하고, 구성원의 자율성과 창의성을 존중하는 조직문화를 만들어나가는 것이 중요하다. 이를 위해 관리자는 변화에 능동적으로 대응하고 구성원들의 참여와 협력을 이끌어내는 리더십을 발휘해야 할 것이다.
결론적으로, 조직관리와 리더십은 조직의 성공적인 운영과 발전을 위한 핵심 요소이다. 관리자는 조직 특성에 맞는 구조와 제도를 설계하고, 구성원의 동기부여와 역량 강화를 위해 노력해야 한다. 또한 변화하는 환경 속에서 조직의 유연성과 혁신성을 높이는 리더십을 발휘해야 할 것이다.
1.4. 인사행정론
1.4.1. 인사행정의 의의와 주요제도
인사행정(public personnel administration)은 정부의 목표를 달성하기 위하여 필요한 인력을 임용하고 배치하며 교육·훈련 등을 통하여 역량을 배양하고 보수, 승진,연금 등으로 직무동기를 향상시키고 징계 등을 통하여 통제하는 일련의 과정이다. 즉, 인사행정은 공무원 수요예측을 통한 인력계획으로부터 시작하여 모집, 채용, 임용, 배치 등의 순서에 따라 시행되며, 사기와 동기부여를 위한 정기적인 보수 지급, 공무원의 직무관련 역량향상을 위한 교육훈련, 수행한 업무의 성과평가 및 평가 결과에 대한 보상 및 징계 등 공무원의 전반적인 인사관리 기능을 수행한다. 이를 통해 정부는 유능한 인적자원을 확보하고 이들의 역량을 효과적으로 개발하여 정부 목표의 달성을 도모할 수 있다.
인사행정과 인사관리의 가장 큰 차이는 추구하는 가치적 측면에서 나타난다. 인사행정은 형평성, 공익 등을 강조하는 반면, 인사관리는 능률성, 효율성 등을 강조하는 경향이 강하다. 또한 민간조직을 대상으로 하는 인사관리와 달리 인사행정의 대상과 기능은 국방, 외교, 통상, 치안, 소방 등과 같이 다양성과 특수성을 가지며, 법률, 명령, 조례, 규칙 등에 기준과 절차가 규정되어 있어 강제성이 강하다.
과거에는 인사행정을 단순히 경우에 필요한 인력을 충원하는 보좌적 기능에 한정하였으나, 오늘날 정부에서는 인력을 조직의 목표달성을 위한 핵심 요인으로 여기는 전략적 인적자원관리의 관점으로 접근하는 추세이다. 전략적 인적자원관리는 인사행정을 보다 능동적이고 적극적인 관점에서 접근하여 인력을 효과적으로 확보하고 육성하여 조직의 경쟁력을 제고하고자 한다.
인사행정의 주요제도로는 직업공무원제, 실적주의와 엽관주의, 대표관료제 등이 있다. 직업공무원제는 젊고 유능한 인재를 공직에 유치하여 공직자로서의 삶을 명예롭게 여기고 일생을 바치도록 설계한 제도이다. 실적주의는 성적, 능력, 자격 등 실적을 기준으로 공무원을 선발하고 승진 등의 인사의 기준으로 삼는 제도이며, 엽관주의는 정치적 성향과 공헌 정도를 기준으로 공무원을 임용하고 인사의 기준으로 삼는 제도이다. 대표관료제는 관료의 가치와 행태가 모태집단에 의해 형성된다는 가정에서 출발하여 정부의 대응성 향상과 관료제의 민주화에 기여할 수 있는 제도이다.
한편, 계급제와 직위분류제는 공직 분류를 위한 두 가지 대표적인 제도이다. 계급제는 공무원, 즉 사람을 중심으로 공직을 분류하는 제도이며, 직위분류제는 직무, 즉 일을 중심으로 공직을 분류하는 제도이다. 이 두 제도는 공무원의 채용, 충원, 승진, 보수, 신분보장 등 인사행정의 다양한 측면에서 차이를 보인다.
이처럼 인사행정은 정부 목표 달성을 위한 핵심적인 기능을 수행하며, 다양한 제도와 방식을 통해 효과적인 인력관리를 실현하고자 한다. 최근에는 전략적 인적자원관리 관점이 주목받고 있어 앞으로 정부는 인력을 더욱 능동적이고 적극적으로 관리하여 정부 경쟁력 제고에 기여할 것으로 기대된다.
1.4.2. 공무원 인사관리
공무원 인사관리는 공무원의 채용, 배치, 교육, 승진, 보수, 징계 등 공무원의 인사와 관련된 제반 활동을 의미한다. 공무원 인사관리는 정부의 목표 달성을 위해 필수적인 요소이며, 이를 위해 공정성, 능률성, 형평성 등의 가치를 추구한다.
첫째, 공무원 채용은 공정성과 균등한 기회를 보장하기 위해 공개경쟁시험을 통해 이루어진다. 이는 엽관주의(spoils system)에 의한 정치적 임용을 지양하고 실적주의(merit system)를 바탕으로 한다. 공무원 채용은 직업공무원제의 핵심이며, 안정적이고 전문적인 공직 문화 형성에 기여한다.
둘째, 공무원 배치는 개인의 능력과 적성을 고려하여 이루어진다. 주요 직위에 적임자를 배치하고 순환보직을 통해 다양한 경험을 쌓게 하는 것이 목적이다. 계급제는 공무원의 신분보장과 전문성 확보에 기여하지만, 직위분류제는 보다 유연한 인사관리를 가능하게 한다.
셋째, 공무원 교육훈련은 공무원의 전문성과 직무역량을 향상시키기 위해 실시된다. 신규 임용자에 대한 직무교육, 승진을 위한 계층별 교육, 직무 전문성 향상을 위한 특별 교육 등 다양한 프로그램이 운영된다. 체계적인 교육훈련은 공무원들의 동기부여와 역량 강화에 기여한다.
넷째, 공무원 승진은 실적과 능력을 바탕으로 이루어지며, 이를 통해 우수 인재를 적재적소에 배치할 수 있다. 계급제에서는 연공서열이 중요한 승진 기준이 되지만, 직위분류제에서는 직무의 곤란성과 책임성이 더 큰 역할을 한다. 공정하고 투명한 승진 제도는 조직에 대한 공무원들의 의욕과 헌신을 높일 수 있다.
다섯째, 공무원 보수는 공정성과 경쟁력 확보를 위해 엄격한 기준에 따라 책정된다. 계급제에서는 동일 계급 내 동일 보수를 적용하지만, 직위분류제에서는 직무의 특성과 곤란성에 따라 차등 지급된다. 또한 성과평가 결과에 따라 차등 보상하는 제도가 도입되고 있다.
여섯째, 공무원 신분보장은 정치적 중립성과 직업공무원제의 근간이 된다. 공무원의 신분은 법률로써 보장되며, 정치적 이유로 인한 자의적 징계나 해고가 제한된다. 다만 엄격한 징계 절차를 거쳐 부패나 직무태만 등의 사유가 인정되는 경우 징계처분이 ...
