플랫폼 규제의 바람직한 방향 - 플랫폼 공정경쟁 촉진법을 계기로 - (The Right Direction for Platform Regulation)

서지정보

· 발행기관 : 한국소비자법학회
· 수록지 정보 : 소비자법연구 / 10권 / 1호 / 159 ~ 206페이지
· 저자명 : 서종희

초록

본고에서는 공정위가 2023년 말에 발표한 플랫폼 공정경쟁 촉진법(플랫폼법)의 방향을 설정함에 있어 고려할 몇 가지를 검토하고 있다.
첫째, 공정위가 플랫폼법의 모델로 삼은 EU의 DMA는 우리의 플랫폼 시장에 바로 적용할 수 없다. DMA는 EU라는 단일시장을 유지하기 위한 목적을 가지고 있으며 규제의 대상이 Google 등 미국 및 중국의 거대 플랫폼이다. 요컨대 EU 시장이 미국 빅테크 기업에 의해 잠식된 것에 대한 반성적 고려에서 DMA가 만들어 진 것이며 이는 결국 유럽 내 플랫폼의 성장시키고 미국 등의 플랫폼으로부터 EU의 소비자를 보호하기 위한 입법적 결단이다. 그런데 우리나라는 유럽과 달리 미국이나 중국의 거대 플랫폼뿐만 아니라 국내 플랫폼이 플랫폼법의 규제대상이 되어 실질적으로 플랫폼법은 자국 플랫폼에 대한 규제에 집중될 수밖에 없다. 네이버, 카카오의 매출액이나 점유율은 글로벌 빅테크 기업에 비교하였을 때 아직 걸음마 수준에 불과하다는 점을 고려하면 EU 내의 플랫폼을 보호하기 위한 DMA와 그 출발 자체가 다르다는 것을 확인할 수 있다.
둘째, 플랫폼은 국경이 없는 무한경쟁시장이다(cross-border dimension). 해외 플랫폼 등의 국내 시장에 대한 신규 진입도 자유로워 경쟁성과 변동성의 폭이 큰 특성상 국내 플랫폼에 의한 독과점이 다른 산업(제조업, 금융, 통신)에 비해 더 어렵다. 다른 산업과 구분하여 플랫폼만을 규제하기 위한 플랫폼법은 수범자의 관용을 얻기가 매우 어려울 것이다. 특히 공정위는 독과점 산업의 상위 사업자가 가격 인상이나 경쟁사업자와 담합을 할 유인이 높아 소비자 후생이 줄어들 가능성이 크다는 점을 지적하고 있으나, 과연 해외 플랫폼과 경쟁을 해야 하는 숙명을 가지는 국내 플랫폼이 공정위가 우려하는 것과 같이 소비자 후생을 감소시켜 해외 플랫폼이나 다른 국내 중견 플랫폼과의 경쟁을 포기할 정도로 어리석은 선택을 할 것인지도 의문이다.
셋째, 해외 플랫폼에 대한 실질적인 규제가 가능할지도 의문이다. 플랫폼법의 규제대상으로는 국내 플랫폼뿐만 아니라 구글 등 해외 플랫폼도 포함될 것이다. 그런데 종래 무수히 많은 법률에서 역외조항을 두어 해외 사업자를 규제대상으로 삼고 있었으나 실질적인 집행으로 이어지지 않은 사례가 많다. 공정위의 규제의지와 다르게 규제의 속도나 집행의 어려움 등을 종합적으로 고려하면 사실상 역차별은 발생할 수밖에 없다. 이는 결국 국내 플랫폼 사업자에 대한 발목잡기가 될 수 있다. “해외 플랫폼도 규제대상이 된다.”는 주장은 국내 플랫폼의 시각에서 보면 레토릭(rhetoric)에 불과하다. 오히려 국내 소비자가 부담 없이 해외 플랫폼을 이용할 수 있는 국내외 환경을 고려하면, 플랫폼법에 따른 강력한 규제는 국내 플랫폼에만 가혹한 결과를 가져오고 그로 인한 반사적인 효과로서 해외 플랫폼의 독점적 지배로 인하여 중소상공인들에 대한 가격 전가로 이어지고 그 가격 전가가 최종적으로 소비자에 귀속되는 악순환을 우려해야 할 것이다. 해외 플랫폼으로부터의 소비자 보호가 실질적으로 규제기관에 의해 도모될 수 있을지에 대해서 신중하게 고려해야 할 것이다.
넷째, 플랫폼을 규제할 수 있는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률이 있으며 온라인 플랫폼 공정화법의 제정 및 전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률의 개정이 추진 중이다. 이미 국내 플랫폼은 옥상옥(屋上屋) 규제에 노출되어 있다. 규제의 방향이 효율성과 최적화를 추구한다면 그것은 행정편의주의로 이어질 수 있으며 강력한 사전규제에 의해 시장의 자율성을 본질적으로 침해할 수 있다. 공정위는 새로운 플랫폼법을 만들기 전에 실증 데이터에 기초하여 현행법의 한계 등을 분석해야 할 것이고 국내 플랫폼이 그들의 이익을 양보하면서 소비자 보호를 위해 노력할 의지가 있는지 등을 종합적으로 고려해야 할 것이다.
마지막으로 입법자의 일필(一筆)은 구전된 일필에 불과하다. 즉 입법자의 법 창조는 전적으로 입법자의 임의적이고 자유로운 결정이 아닌 역사적으로 농익은 일획에 지나지 않는다. 이런 이유에서 라드부르흐(Radbruch)는 입법자의 창조적 일필이 시인이 일필(一筆)이나 장군의 일검(一劍)보다 자의적인 것은 아니라고 평가한다. 플랫폼에 대한 규제 또한 입법자의 자의적인 결단이 아닌 사회적인 공감대가 반영되어야 하며 다양한 이익의 충돌을 최소화 하기 위한 노력이 수반되어야 한다. 플랫폼 경제의 선순환, 국내 플랫폼과 해외 플랫폼의 역차별 문제, 신규 플랫폼의 보호, 중소상공인 등의 판매자 보호, 소비자의 보호라는 다양한 이익을 중용해야 한다. 공정위는 자의적인 입법적 결단이 그 목적과 다르게 규제실패(정부실패)로 이어진 역사적인 교훈을 되새겨 플랫폼법에 대해 신중하게 숙고해야 할 것이다.

영어초록

In this article, I review some of the considerations for the KFTC to take into account in setting the direction of the Platform Competition Promotion Act (Platform Act), which was announced in late 2023.
First, the European Union’s Digital Markets Act (DMA), which the FTC modeled its platform law after, is not directly applicable to our platform market. The DMA was created in response to the EU market being cannibalized by US big tech companies. Unlike Europe, Korea’s platform law regulates domestic platforms, not just giant platforms from the US or China. In practice, the Platform Act is focused on the regulation of domestic platforms.
Second, the platform is a borderless competitive marketplace. New entrants to the domestic market, such as foreign platforms, are also free to enter the market, making it more difficult for domestic platforms to monopolize the market than in other industries such as manufacturing, finance, and telecommunications due to the wide range of competitiveness and volatility. It is doubtful that domestic platforms will be so foolish as to reduce consumer welfare to the extent that the KFTC fears, and thus abandon competition with overseas platforms or other domestic midsize platforms.
Third, it is doubtful that overseas platforms can be effectively regulated. The Platform Act would include not only domestic platforms but also foreign platforms such as Google. Unlike the KFTC’s willingness to regulate, the speed of regulation and the difficulty of enforcement, in combination with other factors, will inevitably lead to reverse discrimination. This could end up being a disadvantage for domestic platform operators.
Finally, domestic platforms are exposed to “rooftop” regulation. If the regulatory direction is to pursue efficiency and optimization, it can lead to administrative cronyism. Strong ex ante regulation can inherently infringe on market autonomy.

참고자료

· 없음