독일에서의 연방참사원과 주지사협의회를 통한 국정참여 - 특히 지방자치단체의 국정참여권 실현방법의 관점에서 - (Kommunale Beteiligung durch Bundesrat und Ministerpräsidentenkonferenz in Deutschland - in Hinsicht auf der Verwirklichungsmethodedes Beteiligungsrechts der Kommunen -)

서지정보

· 발행기관 : 한국지방자치법학회
· 수록지 정보 : 지방자치법연구 / 18권 / 1호 / 281 ~ 314페이지
· 저자명 : 김남철

초록

우리나라는 여전히 중앙집권적이다. 지난 해 대통령탄핵사건은 국가권력의 적절한 분산이 필요하고 이를 통하여 모든 권력들이 적절히 통제되어야 한다는 점을 보여주었다고 생각한다. 이와 같은 방안 중에 하나가 지방분권과 지방의 국정참여 강화이다. 그동안 국정참여 강화와 관련하여서는 그 동안 지방원의 도입이나 증앙지방협력회의의 설치 등이 제시되기도 하였는데, 현 정부에서는 제2국무회의의 창설과 운영을 국정과제로 제시하고 있다. 그러나 제2국무회의의 구성과 운영에 대해서는 아직 정해진 바가 없고, 사실 근본적인 변화 없이 제2국무회의를 설치하는 것에는 많은 법적인 문제들이 있다는 점에서도 이에 대한 논의가 필요한 시점이다. 이에 강화된 국정참여의 모델로서 독일의 연방참사원과 주지사협의회를 살펴보고자 하는 것이다.
독일은 연방국가에서는 지방자치단체가 연방이나 주에 참여하는 것과 주가 연방에 참여하는 것이 있는데, 후자에 해당하는 것이 연방참사원과 주지사협의회 제도이다.
연방참사원은 독일의 연방주의에서 비롯된 것으로 연방으로의 통합과 지방국가들의 참여를 통한 주권보장을 위한 제도이다. 연방참사원은 주의 대표들로 구성되어 연방입법과 행정에 참여하는 연방에 대한 강력한 견제기구로서 기능한다. 연방참사원 안에는 자문회의, 위원회, 유럽원 등 다양하고도 전문성이 높은 회의체들이 활동하고 있다. 독일에서는 최근의 연방주의 개혁을 통하여 지방의 권한이 확대된 점도 주목할 필요가 있다. 한편 연방참사원의 회의의 준비과정으로 행하여지는 주정부 및 주정부간 협의과정과 위원회의 결정과정이 사실상 연방참사원의 회의의 대부분을 결정하는 아주 중요한 역할을 수행하는데, 이와 같은 협의와 타협을 위한 중요한 협의방식 가운데 중요한 역할을 하는 것이 주지사협의회이다.
주지사협의회는 독일의 연방국가적 구조와 관련하여 이미 19세기 후반부터 존재해 왔다. 주지사협의회는 협력적 연방주의에서 주간 협력(원심적 작용)과 연방으로의 통합(구심적 작용)에 기여한다. 그러나 주지사협의회는 연방의 이익을 위한 것이 아니라, 주의 이익을 대변하는 협의체로서, 법제도인 연방참사원의 기능을 돕고, 보완하는 실무적이고 정치적인 회의체이다. 그러나 주지사협의회는 법적인 기구가 아니라 주지사들의 자발적인 협의체이다. 협의회는 1년에 4회 개최되는데, 이 가운데 2회를 정기적으로 수상과 대화한다. 주지사협의회는 각 주가 정해진 순번대로 의장직을 수행하고, 각 주 1표로 결정하며, 원칙적으로 만장일치로 결정하는 순환원칙ㆍ평등원칙ㆍ합의원칙에 따라 운영된다.
이상과 같은 독일의 국정참여는 이와 같은 강력한 국정참여가 국정안정에 기여한다는 것을 보여준다. 이러한 방식은 지방자치단체 친화적 자세의 원칙이나 참여권이라는 확장된 자치권을 근거로 국가와 지방자치단체 사이에서도 가능할 수 있다. 또한 독일의 국정참여는 권력의 집중이 아닌 권력의 분산이 궁극적으로는 국민주권, 민주국가, 법치국가, 사회국가, 기본권 실현에 기여한다는 점, 그리고 강화된 지방의 권한이 강화된 참여권을 만들어 내고 이를 통하여 지방의 이익을 보호하고 국가를 견제할 수 있다는 점을 보여주고 있다. 다만 이 같은 참여제도는 국가와 지방자치단체와의 관계 재설정, 특히 광역지방자치단체의 위상 재정립에 대한 논의를 전제로 한다. 전체 지방자치단체의 참여 보다 효과적인 국정참여를 위해서는 독일의 주지사협의회와 같이 국가와 광역 단위의 대표들 간의 의견조율을 위한 정치적인 채널이 사실상 필요하다. 이러한 점에서 차제에 지방자치는 ‘기초지방자치단체의 자치’를 원칙으로 하는 것으로 하고, 광역지방자치단체의 일반적인 지방자치권과는 달리, 예컨대 소속 기초지방자치단체를 대표하는 권한을 중심으로 그 지위를 개편하는 문제를 고민해볼 필요가 있다.

영어초록

Die im letzten Jahr passierte Präsidentinanklage hat deutlich gezeigt, daß die Staatsgewalt angemessen zugeteilt und wohl kontrolliert werden muß. Eins davon ist die Dezentraliserung und die Verstärkung der Beteiligung. Als die Verstärkungsmethode des kommunalen Beteiligungsrechts hat die koreanische Regierungg die Einführung der sog. ‘zweite Kabinettsitzung’ im Regierungsaufgabenkatkalog eingefügt. Da der ‘zweite Kabinettsitzung’ setzt die Konferns voraus, die aus einige Minister und 16 Chefs der Groß-Selbstverwaltungskörperschaften besteht, kann deswegen die Länderbeteiligung am Bund durch Bundesrat und Ministerpräsidentenkonferenz(MPK) ein gutes Vorbild für Korea sein.
Der Bundesrat ist ein "Parlament der Länderregierungen" in Deuschland. Als Vertretung der Länder ist er das föderative Bundesorgan und besteht aus Vertreter der Länderregierungen. Im Bundesrat gibt es Plenarsitzung, Europakammer, Ausschüsse, ständigen Beirat usw. Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.
MPK ist ein Gremium der Selbstkoordination der 16 deutschen Bundesländer. In der MPK werden länderspezifische Themen beraten und gemeinsame Positionen der Länder untereinander abgestimmt oder gegenüber der Bundesebene vertreten. MPK ist im Gegensatz zum Bundesrat kein Verfassungsorgan, sondern selbst organisierte, politiscche Gremium der Länder. MPK findet regelmäßig viermal jährlich statt. MPK werden durch die Leiter der Staats- und Senatskanzleien der Länder in entsprechenden Konferenzen vorbereitet.
Dises deutschen Beteiligungssystem durch Vertretung der Länder zeigt, daß die Zerstreuung der Staatsgewalt und die darauf basierte stärkere Beteiligung der Länder oder Kommunen zur Stabilität des Staates und ferner zur Verwirklichung der Grundideen der Verfassung beitragen. Dieses Beteiligungssystem im Bund-Länder-Verhältnis in Bundesstaat kann aus Grund vom Prinzip des gemeindefreundlichen Verhaltens und vom gemendlichen Beteiligundsrecht auch im Staat-Gemeinde-Verhältnis in Einheitstaat möglich sein. Aber dafür muß vorher oder dabei disskutiert werden, ob die gegenwärtige rechtliche Stellung und Kompetenzen der 16 Groß-Selbstverwaltungskörperschaf etwas anders, z.B. ähnlich wie Länder bei Bundsstaat geändert werden.

참고자료

· 없음