지방행정체제 개편의 규범적 한계 - 지방행정체제 개편에 관한 특별법(안)을 중심으로 - (Normative Grenze der Reformen des kommunale Selbstverwaltungssystem - Unter besonderer Berücksichtung des “Sondergesetzesentwurf zur kommunale Selbstverwaltungssystemsreformen” -)

서지정보

· 발행기관 : 한국지방자치법학회
· 수록지 정보 : 지방자치법연구 / 10권 / 3호 / 147 ~ 184페이지
· 저자명 : 조성규

초록

우리나라의 현행 지방행정체제의 기본틀은 조선시대 말기로부터 비롯된 것으로, 그 역사성에도 불구하고, 급변하는 사회·경제·문화적 상황 하에서 기능적 재검토의 필요성을 부인할 수 없다. 이상적 지방자치를 위해서는 지방자치제도의 내용으로서 지방자치권의 강화, 즉 소프트웨어의 중요성 못지않게, 지방자치제도를 수용할 수 있는 체제, 즉 ‘담을 그릇’으로서 지방행정체제라는 하드웨어의 정비 또한 중요한바, 수권역량이 없는 지방자치단체에 대한 자치권의 강화는 무의미하기 때문이다. 그러한 점에서 지방자치의 실시 이후로 정치권은 물론 학계에서도 줄기차게 지방행정체제의 개편에 관한 논의가 행해져 왔고, 지방행정체제 개편논의의 필요성에도 일면 수긍한다.
반면 지방행정체제의 개편은 개편 그 자체로 목적적인 원리가 아니며, 지방자치의 본질 및 기능에 합당하도록 제도화되어야 함은 당연한 당위적 과제인 동시에 규범적 요청이다. 오늘날 지방자치제도는 단순한 행정체제의 일유형을 넘어 국가조직상의 구성원리로서 규범적인 의미를 가지며, 특히 지방분권적 관점은 전통적 중앙집권적 국가에서 분권화된 국가로의 국가운영 패러다임의 전환이라는 점에서 중요성을 가지기 때문이다.
현재 정치권에서는 「지방행정체제 개편에 관한 특별법(안)」이 국회 지방행정체제개편특별위원회를 통과하여 본격적으로 지방행정체제 개편을 추진 중이다. 지방행정체제는 그간의 역사적 경험이 말해 주듯이 한번 형성되면 다시 뒤바꾸기는 매우 어려운바, 차제에 세심한 검토를 통해 지방자치에 본질에 합당한 이상적인 방향으로의 체제 정립의 필요성이 매우 크다. 특히 지방행정체제 개편은 지방자치단체의 통폐합, 행정구역의 개편과 더불어 자치권의 확대 등 지방자치제도 전반에 대한 변화가 요구되는 점에서 국가, 지방자치단체는 물론 국민의 일상생활과도 밀접한 관련을 가지며, 그 결과 가장 바람직하고 효율적인 지방행정체제 개편안의 도출은 충분한 절차적 과정과 사회적 합의를 필요로 하는 지난한 과제일 수밖에 없다.
그럼에도 불구하고 현재 정치권에서 추진되고 있는 「지방행정체제 개편에 관한 특별법(안)」은 - 가치판단을 필요로 하는 - 정책적 방향성의 문제는 일단 논외로 하더라도, 실체적 내용은 물론 그 절차적 과정에서 다수의 규범적 문제를 안고 있는바, 우려의 목소리가 크며, 특히 지방의회의 보장을 헌법 자체에서 명시적으로 규정하고 있음에도 지방의회의 폐지가 추진되고 있다는 점에서 위헌적 소지마저 안고 있다.
그러한 점에서 본고에서는 현재 국회에서 추진 중인 「지방행정체제 개편에 관한 특별법(안)」에 대하여 그 규범적인 측면에서의 문제점을 검토함으로써, 지방행정체제 개편의 규범적 방향성을 제시해 보도록 하는바, 지방행정체제의 개편문제는 지방자치제도의 근간이라 할 수 있는 점에서 지방자치의 본질에 관한 충분한 실체법적 검토와 더불어 사회적 합의의 도출을 위한 절차적 정의의 보장이 필요하고 중요할 수밖에 없다.

영어초록

Als Gebietskörperschaft existiert eine Kommune nur durch das ihr zugewiesene Gebiet, also ohne Gebiet keine Kommune. Zugleich sind die Kommunen Trägerin selbstverwaltungstypischer Hoheitsrechte durch die Verfassungsgarantie der kommunale Selfstverwaltung. Sie besitzt als Ausfluß der Allzuständigkeit und Eigenverantwortlichkeit die Gebietshoheit, die ein vom Staat abgeleitetes Recht, das alle Personen und Gegenstände im Kommunengebiet umfaßt. ist. Deswegen ist das Kommunengebiet als wesentlicher Bestandteil im kommunale Selbstverwaltung bedeutend, gehört die Gebietshoheit insoweit zum Kernbereich der verfassungrechtlichen garantierten Selbstverwaltung, als sie die örtliche Zuständigkeit der Kommunen zur Erfüllung kommunaler Aufgaben innerhalb Gemeindegrenzen garantiert.
Die kommunale Selbstverwaltung wird nach heutigem Verständnis nicht nur als eine Form der Verwaltung, sondern als ein wichtige Element des Regierungsaufbau einschließlich Demokratieprinzip und Gewaltenteilung verstanden. Deshalb wird sie gemäß Art. 117 Verfassungsrecht verfassungsrechtlich garantiert, und sind die kommunale Selbstverwaltungssystemsreformen einschließlich Gebietsreformen sehr wichtig bei der Garantie der kommunale Selbstverwaltung.
Infolgedessen soll die kommunale Selbstverwaltungssystemsreformen einschließlich Gebietsreformen entsprechend der Verfassungsgarantie stattfinden. In der Diskussion über kommunale Selbstverwaltungssystemsreformen deshalb stellt sich zunächst die Frage, welcher Zweck mit ihnen verfolgt wird und ob normative Grenzen befolgt wird. Der Zweck einer kommunalen Gebietsreform soll dem Gemeinwohl dienen, dabei gilt einfache Verwaltungswirksamkeit nicht. Darüber hinaus soll die kommunale Gebietsreform die verfahrensrechtliche Garantie, d.h. die Anhörung der betreffenden Gemeinde vor der Reform voraussetzen.
Trotz dieser normativen Grenzen, ist der jetztige “Sondergesetzesentwurf zur kommunale Selbstverwaltungssystemsreformen” mit dem wesentlichen Zweck der Verwaltungswirksamkeit ohne die verfahrensrechtliche Rücksicht verfolgt wird. In solche Hinsicht hat dieser Sondergesetzesentwurf viele rechtliche Probleme.　Insbesondere muß die Abschaffung des Gemeinderats verfassungswidrig sein, denn der Gemienderat ist als unmittelbar demokratisch legitimiertes Gemeindeorgan wesentliche Element bei der kommunale Selbstverwaltung und deshalb garantiert er gemäß Art. 118 Verfassungsrecht deutlich.

참고자료

· 없음