WTO협정상 수입 국경세조정에 관한 연구- 탄소세와 배출권에의 적용가능성 및 그 시사점 - (A Study on Import-side Border Tax Adjustments under WTO Law- Applicability to Carbon Taxes and Emission Allowances and its implication -)

서지정보

· 발행기관 : 법무부
· 수록지 정보 : 통상법률 / 135호 / 10 ~ 76페이지
· 저자명 : 이천기

초록

지난 제21차 기후변화협약 당사국총회에서 채택된 파리협정에서는 기존의 교토의정서와는 달리 모든 당사국이 온실가스 감축 노력에 참여하게 된다. 그러나 파리협정은 당사국들에게 법적 구속력을 가지는 구체적인 감축 목표와 방법을 부과하고 있지는 못하며, 각 당사국은 국가별 기여방안에서 자신이 선택한 감축목표와 방법에 따라 온실가스 감축에 참여하게 된다. 그 결과 국가들의 온실가스 감축노력의 수준과 방식은 다수의 현행 지역무역협정에서처럼 다양해지고 복잡해질 것으로 예상된다. 문제는 이처럼 국가마다 상이한 기후정책이 비대칭적으로 시행될 경우 탄소누출이 발생할 가능성이 있다는 점이다. 탄소 배출규제가 심한 국가에 위치한 산업･기업들은 탄소배출을 줄이려 노력하는 대신 단순히 생산기반을 탄소 배출규제가 낮은 국가로 이전하려 할 것이다.
일부 국가와 학자들은 탄소누출 문제를 해결하기 위한 방안으로 탄소세에 대한 수입 및 수출 측면의 국경세조정(border tax adjustments: BTAs)을 주장해왔다. 이러한 기후정책들은 상품의 국제무역에 직접적으로 영향을 미치는 조치이기도 하므로 WTO협정의 제 의무를 준수하는 것이어야 한다. 문제는 탄소세나 배출권거래제에서의 배출권이 ‘탄소’에 대해 부과된 조치라는 데 있다. 탄소는 상품생산과정에서 발생하였으나 최종상품에는 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소에 해당된다. 그런데 WTO협정상 국경세조정의 적용범위에 이러한 요소에 대해 이루어진 내국과세가 포함되는지에 관해서는 논란이 있다. 만약 근거규정의 해석상 국경세조정이 허용될 수 없다면, 수입상품에 대해 국경에서 부과된 탄소세나 배출권거래제에서 수입업자에게 부과되는 배출권 매입･제출 요건은 WTO협정에 합치하지 못할 가능성이 높다.
이러한 배경에서, 본고는 탄소세나 배출권거래제를 시행하는 회원국이 탄소누출을 방지하고 자국 기후정책의 실효성을 확보하기 위해 WTO협정의 수입 및 수출 국경세조정제도를 활용할 수 있는지에 관한 검토를 목적으로 한다. 제Ⅰ항에서는 탄소국경세조정의 필요성을 탄소누출 문제를 중심으로 논의한다.
제Ⅱ항에서는 수입 측면을 중심으로 국경세조정의 근거규정을 분석하여 국경세조정의 적용범위와 발동요건을 검토한다. 특히 상품생산과정에서 배출된 탄소와 같이 최종상품에 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소에 부과된 내국간접세에도 WTO협정상 국경세조정이 가능한지 여부를 살펴본다. 수입 국경세조정의 경우 제III조 2항 1문의 “상품에 [...] 간접적으로 적용되는”이라는 표현을 통해 최종상품에 물리적으로 포함되지 않은 요소에도 수입 국경세조정이 허용될 가능성이 있다.
제Ⅲ항에서는 제Ⅱ항에서 검토하였던 WTO협정 국경세조정 규정에 관한 일반적인 논의를 바탕으로, 배출권거래제 하에서 부과된 배출권에 대해 수입 국경세조정이 가능한지를 검토한다. 수입 국경세조정의 적용대상은 내국간접세로 한정된다. 따라서 배출권에 대해 수입 국경세조정이 가능하기 위해서는 배출권이 ‘조세’이어야 하고, 보다 구체적으로 상품에 대해 적용된 ‘간접세’이어야 한다. 그러나 배출권은 조세라 보기 어렵고, 배출권거래제에서는 배출책임이 탄소배출을 야기한 행위주체 또는 탄소배출행위를 기준으로 부과되므로 배출권을 상품에 대하여 또는 상품에 관련성을 가지고 적용된 간접세라 보기 어렵다. 따라서 수입업자에게 부과되는 배출권 매입･제출 요건은 WTO협정상 수입 국경세조정으로 인정될 수 없으며, 상품의 수입에 대해 부과된 수입제한조치로서 GATT 제XI조 1항에 불합치할 가능성이 있다.
제Ⅳ항에서는 탄소세가 수입 국경세조정의 적용대상이 될 수 있는지를 검토한다. 탄소세는 최종상품에 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소인 탄소에 대해 부과된 조치이나, 직접적인 과세대상이 되는 최종상품을 매개로 하여 즉 최종상품에 일정한 관련성을 가질 수 있는 방식으로 과세가 이루어지므로 “상품에 대하여 적용”된 재정조치로서 간접세에 해당될 수 있다. 따라서 앞서 검토한 배출권 매입･제출 요건과는 달리, 최종‘상품’에 대해 부과되는 탄소세는 Ad Article III를 통해 제II조 2항 (a)호와 제III조 2항의 적용을 받는 재정적 국내조치, 보다 구체적으로 수입 국경세조정으로서 인정받을 수 있다.

영어초록

At the 21th session of the Conference of the Parties (COP) of the UNFCCC the Paris Agreement was adopted. Unlike the previous Kyoto regime, under the Paris Agreement all Parties will get to participate in greenhouse gas emission reduction efforts. However, the Paris Agreement does not provide for any legally binding obligations in terms of specific emission reduction targets or methods. Instead, each Party is free to decide upon its own reduction targets and methods through its Nationally Determined Contribution (NDC) submitted to the UNFCCC. As a result, it is expected that national climate policies of many countries will get increasingly diversified and complicated.
The problem then lies in the fact there is a possibility of carbon leakage on account of this asymmetries between and amongst countries' greenhouse gas emission efforts. When carbon leakage occurs, carbon- and energy-intensive industries and enterprises which operate within the jurisdiction of higher emission costs will simply move its production abroad to other jurisdiction of lower emission costs, instead of seeking to cut down on carbon emissions within the former jurisdiction.
Some nations and scholars have suggested carbon-related border tax adjustments (Carbon-related BTAs) on the import and export sides as a solution to prevent carbon leakage. BTAs aim to level the playing field between domestic and foreign producers, by allowing an importing country to impose an additional tax on imported products up to the equivalent amount of carbon costs that domestic producers bear under its national greenhouse gas reduction policy and by allowing an exporting country to rebate the previously collected carbon costs on domestic producers upon the exportation of products.
In the meantime, to the extent that these measures directly or indirectly affect international trade in goods, they are also required to be in conformity with WTO law: for instance, if a WTO Member intends to apply BTAs to imported products equivalent to its domestic carbon tax, it needs to make sure that such BTAs are consistent with relevant provisions of GATT 1994, including Articles II:2(a) and III:2.
Yet, these are measures that are applied to ‘carbon emissions'. Carbon is emitted during production process of goods, but it does not remain in the final products. That is, carbon is not an element “physically incorporated” into or “physically present” in the final products. Under WTO law, there still remains a range of controversies as regards the applicability of BTAs to taxes imposed on such non-product-related elements. If relevant WTO provisions are to be interpreted to prevent BTAs from applying to taxes on these elements, it would become highly likely that carbon tax imposition on imported products at the border and allowance requirements imposed under the ETS run afoul of WTO law.
Against this backdrop, in this thesis the author mainly focuses on whether it is legally possible for WTO Members to utilize import- and export-side BTA system of WTO law in order to prevent carbon leakage and to maintain effectiveness of their carbon tax or emission trading systems. To achieve these objectives, in Chapter I this thesis discusses the necessity of carbon-related BTAs as a solution for carbon leakage.
In Chapter II the author interprets import-side BTA provisions under the GATT and sheds light on academic opinions and relevant GATT/WTO panel and Appellate Body findings, particularly focusing on the material scope of such BTAs, and the author draws the conclusion that import-side BTAs can be imposed upon non physically incorporated elements (like emitted carbon) via the wording “applied [...] indirectly” of Article III:2 GATT.
In Chapters III and IV, based on the conclusion in Chapter II the author discusses the possibility the carbon taxes and carbon emission allowances can be adjusted. In order for carbon emission allowances to be border tax adjustable it needs to be an indirect tax imposed directly or indirectly on products. While some scholars argue that carbon emission allowances de facto bear the identical or similar quality as a tax in terms of economic impacts or effects on producers and manufacturers, the author concludes that they cannot be seen as a tax stricto sensu; and even assuming arguendo, they cannot be considered to be “applied [...] to” products. Accordingly carbon emission allowances cannot be border adjusted under WTO Agreement. In contrast, since carbon taxes are calculated on a per-unit basis and imposed indirectly on the final products per se, they are eligible for BTAs provided that they are implemented consistently with the most-favoured nation treatment and national treatment obligations respectively provided for under Articles I:1 and III:2 GATT.

참고자료

· 없음