공공기관의 입찰참가자격 제한행위 개선방안 연구 (A Study on Improvement for Restrictive Practices in Public Institutions' Bidding Eligibility)

서지정보

· 발행기관 : 경상국립대학교 법학연구소
· 수록지 정보 : 법학연구 / 33권 / 1호 / 71 ~ 96페이지
· 저자명 : 양희현, 지성욱

초록

본 논문은 공공기관의 입찰참가자격 제한행위가 재량행위이어야 하는지 기속행위이어야 하는지를 검토하였다. 이러한 사항은 공공기관이 법령의 위임과 준용이라는 복잡한 입찰참가자격 제한체계에 놓여 있기 때문에 발생하는 것이다. 지금까지 입찰참가자격 제한제도나 재량행위 및 기속행위에 대한 개별적인 연구는 많이 진행되었다. 그러나 공공기관이 입찰참가자격을 제한할 경우 재량행위로 볼 것인지, 기속행위로 볼 것인지에 대해 공공기관의 구체적인 사례나 국회의 입법 시도를 근거로 검토한 연구는 찾아보기 어려웠다.
공공기관에서 입찰참가자격 제한행위의 근간이 되는 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣(이하 '공운법') 제39조 제3항에서, 이와 관련한 사항을 ｢공기업․준정부기관 계약사무규칙｣(이하 '계약사무규칙')에 위임하고 있다. 계약사무규칙 제15조는 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣(이하 '국가계약법') 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있다. 그런데 공운법과 계약사무규칙에는 부정당업자에 대해 "입찰참가자격을 제한할 수 있다"고 되어 있는 반면, 국가계약법에는 "입찰 참가자격을 제한하여야" 한다고 되어 있다. 즉, 계약질서 위반행위라는 동일한 행위를 두고, 공운법과 계약사무규칙은 재량행위로, 국가계약법은 기속행위로 규정되어 있다. 그렇다면, 공공기관은 부정당업자에 대해 입찰참가자격을 제한할 경우 재량행위로 할지, 기속행위로 할지에 대해 혼선이 발생할 수 있다.
국가철도공단(이하 '공단')에서 2024년에 개최된 계약심의위원회에서 기업은 공단에게 입찰참가자격 제한행위의 재량권 행사를 요청하였다. 또한, 공단은 공공기관의 입찰참가자격 제한행위가 재량행위인지 기속행위인지 확인하기 위해 2곳의 법무법인에 법률자문을 의뢰했던 사례가 있다. 2곳의 법무법인은 공통적으로 공공기관의 입찰참가자격 제한행위는 기속행위가 적정하다고 회신하였다. 그런데 이와 반대되는 의견도 존재한다. 즉, 공공기관의 입찰참가자격 제한행위에 대해서 전문가의 의견이 일치하지 않고 있다.
21대 국회와 22대 국회는 공운법을 개정하기 위한 입법을 세 차례 시도하였다. 이는 공운법의 입찰참가자격 제한행위를 재량행위에서 기속행위로 변경하는 것이었다. 21대 국회에서 제출된 공운법 개정안은 임기만료로 폐기되었다. 그리고 22대 국회에서 제출된 공운법 개정안은 현재 국회 기획재정위원회에 상정된 상태이다.
본 논문은 다음과 같은 3가지 점에서 공공기관의 입찰참가자격 제한행위를 기속행위로 변경하는 것이 합리적이라고 판단하였다. 첫째, 입찰참가자격 제한행위와 관련하여, 중앙부처와 지자체는 기속행위로 규정되어 있고, 공공기관은 재량행위로 규정되어 있다. 따라서 공공입찰을 시행하는 발주청의 형평성을 확보하는 것이 필요하다. 둘째, 재량행위를 기속행위로 전환시키거나 재량권의 범위를 축소하여 행정의 예측 가능성을 제고하는 것이 법치주의에 부합한다. 셋째, 공공기관에게 재량권이 부여되더라도 현실적으로 공공기관은 감사 수감, 언론 보도 등을 감안하여 재량권을 활용하지 않을 확률이 높다. 이에 따라 본 논문은 공운법과 계약사무규칙의 입찰참가자격 제한행위를 기속행위로 개정하되, 공정성과 투명성을 확보할 수 있도록 계약심의위원회 설치에 관한 조항을 신설하는 것이 타당하다고 검토하였다.

영어초록

This paper examines whether the restriction of bidding eligibility by public institutions should be a discretionary act or a mandatory act. This issue arises because public institutions are subject to a complex system of bidding eligibility restrictions delegated and applied by law. While there have been many individual studies on the bidding eligibility restriction system, discretionary acts, and mandatory acts, it is difficult to find research that examines whether public institutions' restrictions on bidding eligibility should be viewed as discretionary or mandatory acts, based on specific cases of public institutions or legislative attempts by the National Assembly.
Article 39, Paragraph 3 of the Act on the Management of Public Institutions (hereinafter referred to as the "Public Institutions Act"), which forms the basis for the restriction of bidding eligibility by public institutions, delegates related matters to the Rules on Contract Affairs of Public Enterprises and Quasi-Governmental Institutions (hereinafter referred to as the "Contract Affairs Rules"). Article 15 of the Contract Affairs Rules stipulates that bidding eligibility should be restricted in accordance with Article 27 of the Act on Contracts to Which the State is a Party (hereinafter referred to as the "State Contracts Act"). However, while the Public Institutions Act and the Contract Affairs Rules state that bidding eligibility "may be restricted" for fraudulent contractors, the State Contracts Act states that bidding eligibility "shall be restricted." In other words, for the same act of violating contract order, the Public Institutions Act and the Contract Affairs Rules define it as a discretionary act, while the State Contracts Act defines it as a mandatory act. Therefore, public institutions may be confused about whether to treat the restriction of bidding eligibility as a discretionary or mandatory act.
In 2024, at the Contract Review Committee held by the Korea National Railway (hereinafter referred to as the "KR"), there was a case where a company requested the KR to exercise its discretion in restricting bidding eligibility. Additionally, the KR sought legal advice from two law firms to confirm whether the restriction of bidding eligibility by public institutions is a discretionary or mandatory act. Both law firms responded that it is appropriate for the restriction of bidding eligibility by public institutions to be a mandatory act. However, there are also opposing opinions. In other words, experts do not agree on whether the restriction of bidding eligibility by public institutions should be a discretionary or mandatory act.
The 21st and 22nd National Assemblies attempted to amend the Public Institutions Act three times to change the restriction of bidding eligibility from a discretionary act to a mandatory act. The amendment bill submitted by the 21st National Assembly was discarded due to the expiration of its term. The amendment bill submitted by the 22nd National Assembly is currently pending in the Planning and Finance Committee of the National Assembly.
This paper concludes that it is reasonable to change the restriction of bidding eligibility by public institutions to a mandatory act for the following three reasons. First, regarding the restriction of bidding eligibility, central ministries and local governments are regulated as mandatory acts, while public institutions are regulated as discretionary acts. Therefore, it is necessary to ensure fairness among the contracting authorities implementing public bids. Second, converting discretionary acts to mandatory acts or reducing the scope of discretion enhances the predictability of administration, which is in line with the rule of law. Third, even if public institutions are granted discretion, they are unlikely to exercise it in practice, considering internal and external audits and the media. Accordingly, this paper suggests that it is appropriate to amend the Public Institutions Act and the Contract Affairs Rules to mandatory acts, while also establishing provisions for the installation of a Contract Review Committee to ensure fairness and transparency.

참고자료

· 없음