본문내용
1. 공무원제도와 지방자치제
1.1. 공무원의 의의
1.1.1. 공무원의 개념
공무원이라 함은 직접 또는 간접으로 국민에 의하여 선출되거나 임용권자에 의하여 임용되어 국가 또는 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 자를 말한다. 공무원은 국가 또는 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺으며, 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위를 가진다. 이들은 국민에 의해 선출되거나 임용권자에 의해 임용되어 국가 또는 공공단체를 위해 공공적 업무를 수행하는 자들이다.
1.1.2. 공무원의 종류와 구분
공무원의 종류와 구분은 다음과 같다. 국가공무원과 지방공무원으로 구분된다.
국가공무원은 국가에 의하여 임용되고 국가기관에서 근무하며 국가로부터 보수를 받고 국가공무원법의 적용을 받는다.
지방공무원은 지방자치단체에 의하여 임용되고 지방자치단체에 근무하며 지방자치단체로부터 보수를 받고 지방공무원법의 적용을 받는다.
즉, 국가공무원은 국가에 의해 임용되고 국가기관에서 근무하는 공무원이며, 지방공무원은 지방자치단체에 의해 임용되고 지방자치단체에서 근무하는 공무원이다. 이들은 각각 다른 법률의 적용을 받는다.
1.1.3. 공무원의 범위
넓은 의미에서의 공무원은 전체국민에 대한 봉사자로서의 공무원을 의미한다. 국민 전체에 대한 봉사자로서의 공무원은 직접 또는 간접으로 국민에 의하여 선출되거나 임용권자에 의하여 임용되어 국가 또는 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 자를 말한다. 따라서 공무원의 범위는 넓게 보면 전체 국민에 대한 봉사자로서의 모든 공공 부문 종사자를 의미하며, 국가공무원과 지방공무원을 모두 포함한다.
1.2. 공무원제도의 법적 성격
공무원제도가 헌법상의 제도로서 정착한 것은 바이마르헌법부터이고, 이것을 제도적 보장의 이론으로 체계화한 것은 칼슈미트이다.""
공무원제도가 헌법상의 제도로 정착하게 된 것은 바이마르헌법부터이며, 이러한 이론을 제도적 보장의 개념으로 체계화한 사람은 정치학자 칼 슈미트이다.""
1.3. 현행헌법과 공무원제도
1.3.1. 현행헌법의 공무원조항
현행헌법의 공무원조항은 제7조에 규정되어 있다. 제7조 ①항에서는 "공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다."고 명시하고 있다. 이는 공무원이 국민 전체의 이익을 위하여 봉사해야 한다는 것을 의미한다. 제7조 ②항에서는 "공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."고 규정하고 있다. 이는 공무원의 신분보장과 정치적 중립성을 법률로 보장하도록 하고 있다. 따라서 현행헌법은 공무원을 국민전체의 봉사자이자 책임자로 규정하고, 이들의 신분과 중립성을 보장하는 내용으로 공무원조항을 명시하고 있다.
1.3.2. 공무원의 헌법상 지위
공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.
공무원은 (1)전체 국민의 대한 봉사자로서의 지위를 갖는다. 공무원은 국민전체의 이익을 위하여 봉사해야 하며, 국민과의 관계는 정치적 의미에서의 대표관계가 아니라 충성·성실 등을 내용으로 하는 공복적 봉사관계를 의미한다.
(2)국민에 대하여 책임을 지는 지위를 갖는다. 선거로 선임되는 공무원에 대해서는 국민이 선거를 통해 심판할 수 있고, 국회는 국무총리·국무위원의 해임을 대통령에게 건의할 수 있다. 또한 국민은 불법행위를 한 공무원의 처벌을 청원할 수 있다. 또한 고위직 공무원이 헌법이나 법률에 위배한 경우 국회가 탄핵소추를 할 수 있고, 국민은 손해배상청구를 통해 공무원의 책임을 물을 수 있다.
따라서 공무원은 국민 전체를 대표하는 봉사자이자 국민에 대해 정치적·법적 책임을 지는 지위를 가지고 있다고 볼 수 있다.
1.3.3. 직업공무원제도
직업공무원제도는 국가 또는 지방자치단체와 공법상의 근무관계를 맺고 있는 직업적 공무원들로 하여금 집권세력에 의한 논공행상의 제물이 되는 것을 지양하고, 정권교체에 따르는 국정운영의 중단과 혼란을 예방하며, 일관성있는 공무수행을 유지하게 함으로써 안정적이고 능률적인 정책집행을 보장하려는 민주적이고 법치국가적인 공직구조제도를 말한다.
직업공무원제도의 헌법적 기능은 민주주의와 법치주의의 실현을 위하여 중요한 역할을 수행한다. 직업공무원제도의 내용으로는 과학적 직영불뉴제의 확립, 임면·승진 등 인사의 합리적 운영, 정치적 중립성의 보장과 능력본위의 실적주의의 확립, 공정한 인사행정을 위한 독립된 인사행정기구의 설치 등을 기본원칙으로 하고 있다.
공무원의 정치적 중립성은 집권당의 영향력으로부터의 독립과 정당에 대한 불간섭·불가담을 의미한다. 정치적 중립성이 요구되는 이유는 국민의 봉사자이므로 중립적 위치에서 공익을 추구하고, 행정의 전문성과 민주성을 제고하며, 정책의 계속성과 안정성을 유지하고, 부패·비능률 등의 폐해를 예방하며, 사회·경제적 대립의 중재자 내지 조정자로서의 기능을 수행하기 위해서이다.
공무원의 신분보장은 공무원이 정권교체의 영향을 받지 아니할뿐더러 동일한 정권하에서도 정당한 이유 없이 해임당하지 아니하는 것을 의미한다. 또한 실적주의 인사행정은 정치적 거래 또는 정실적 요소를 배제하고 자격이나 능력을 기준으로 하여 공무원을 임용하거나 승진·전보하는 원칙을 말한다.
1.3.4. 공무원의 권리와 의무
공무원의 권리는 크게 신분상의 권리와 재산상의 권리로 나눌 수 있다. 신분상의 권리에는 신분보유권, 직무수행권, 직명사용권 및 제복착용권, 육아휴직권, 행정송권 등이 있으며, 재산상의 권리로는 보수청구권, 연금청구권, 실비변상수령권, 보상수령권 등이 있다.
한편 공무원의 의무는 직무상의 의무와 일반적 의무로 구분된다. 직무상의 의무로는 직무전념의 의무, 법령준수의 의무, 합법적인 직무상명령에 복종할 의무, 친절·공정의 의무, 비밀엄수의 의무, 품위유지의 의무, 종교중립의 의무 등이 있다. 일반적 의무로는 성실의무, 친절·공정의 의무, 청렴의무 등이 있다.
이러한 공무원의 권리와 의무는 공직사회 내에서 공무원의 신분과 지위를 보장하고 공공서비스의 능률적 제공을 위해 중요한 의미를 갖는다. 공무원의 기본적인 권리와 의무는 헌법과 각종 법령에 명시되어 있으며, 이를 통해 공무원이 국민 전체의 봉사자로서 역할을 수행할 수 있도록 보장되고 있다.
1.3.5. 공직부패방지제도
종전에는 공직자의 부패행위를 방지하고 청렴한 공직풍토를 확립하기 위해 국가청렴위원회를 설치하였으나, 이제는 국무총리소속하의 국민권익위원회가 공직부패방지와 국민고충처리기능을 담당하게 되었다. 국민권익위원회는 공직부패신고 접수 및 조사, 부패방지 정책 수립, 공직자 부패행위 신고 보상 등의 업무를 수행하여 공직사회의 부패를 예방하고 근절하기 위해 노력하고 있다. 또한 부패방지법 제정을 통해 공직자의 재산등록, 공직윤리, 부패행위 신고 및 보호, 부패영향평가 등 공직사회 부패방지를 위한 법적 근거를 마련하였다. 이처럼 공직부패방지를 위한 정부의 제도적 노력과 더불어 청렴한 공직사회 구현을 위해서는 공직자 개인의 윤리의식 제고와 국민의 감시와 참여가 함께 이루어져야 할 것이다.
1.3.6. 공무원의 기본권제도
공무원의 기본권제도는 공무원들에게 일반국민에게는 허용되지 아니하는 기본권제한을 규정하고 있다. 이는 특별권력관계설, 국민전체봉사자설, 직무성질설 등 이론적 근거에 따라 정당화되고 있다. 구체적으로 공무원에게 제한되는 기본권에는 정치적 활동의 제한, 근로3권의 제한, 특별권력관계에 의한 제한 등이 있다.
그러나 공무원의 기본권제한은 헌법 또는 법률에 근거가 있어야 하고 합리적인 범위 내에서 필요최소한에 그쳐야 한다. 단순히 공무원의 신분이라는 이유로 기본권을 전면적으로 제한할 수는 없으며, 그 제한은 엄격하게 해석되어야 한다. 공무원 제도는 민주주의와 법치주의의 실현을 위해 중요한 기능을 수행하므로, 공무원의 기본권 보장은 이를 위한 필요 불가결한 요소라고 할 수 있다.
1.4. 지방자치제의 의의
1.4.1. 지방자치제의 개념
지방자치제의 개념이란 일정한 지역을 단위로 하여, 일정한 지역의 주민이 그 지방에 관한 여러 가지 사무를 그들 자신의 책임하에, 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써, 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고, 지방의 균형있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도이다. 즉, 지방자치제도는 일정한 지역의 주민이 그 지방에 관련된 행정사무를 자신들의 책임하에 스스로 처리하는 것을 말한다. 이를 통해 지방자치단체의 자율성과 책임성을 제고하고, 주민의 참여를 높여 민주주의를 실현하고자 하는 것이 지방자치제의 목적이라고 할 수 있다.
1.4.2. 지방자치제의 이념
지방자치제의 이념은 풀뿌리 민주주의를 강화하고 직접민주제의 요소를 정착시키며 중앙집권주의를 견제할 수 있는 지방분권주의의 실현이라고 할 수 있다. 제도적 기능적 관점에서는 정당국가적 경향에서 오는 부작용을 최소화하고 지방행정의 능률성을 제고하며 주민의 민주적 교육을 이루고 분업적 기능을 수행한다고 볼 수 있다. 지방자치제도는 지역주민이 그 지방에 관한 여러 가지 사무를 그들 자신의 책임하에 자신들이 선출한 기관을 통해 직접 처리함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도라 할 수 있다. 따라서 지방자치제의 이념은 풀뿌리 민주주의를 강화하고 직접민주제의 요소를 정착시키며 중앙집권주의를 견제할 수 있는 지방분권주의의 실현이라고 볼 수 있다."
1.5. 지방자치제의 본질
1.5.1. 지방자치권의 본질
지방자치권의 본질은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 국가성립 이전부터 지역주민이 보유해 온 고유기능이라는 가치고유권설과 둘째, 국가가 승인하는 한도 내에서만 행사할 수 있는 위임된 권능이라는 자치권위임설이 있다. 통설은 자치권위임설로, 지방자치단체의 자치권은 국가에 의해 위임된 것이라고 본다.
이에 따르면 지방자치단체의 자치권은 천부적 자연권이 아니라 국가에 의해 인정되고 보장되는 제도적 권리이다. 즉, 지방자치단체는 국가로부터 자치권을 부여받아 그 한도 내에서만 자치사무를 처리할 수 있다는 것이다. 다만 지방자치제도는 역사적·전통적으로 형성된 제도의 일종으로서 그 본질적 내용을 입법에 의하여 폐지하거나 유명무실한 것이 되게 하여서는 안 된다는 점에서 제도적 보장의 성격을 갖는다고 볼 수 있다.
1.5.2. 지방자치제도의 법적 성격
지방자치제도의 법적 성격은 자치고유설 또는 기본권보장설과 제도적 보장설로 나뉜다. 자치고유설 또는 기본권보장설에 의하면, 지방자치단체의 자치권은 천부적 자연권으로 보는 반면, 제도적 보장설은 지방자치제가 역사적·전통적으로 형성된 제도의 일종으로서 그 본질적 내용을 입법에 의하여 폐지하거나 유명무실한 것이 되게 하여서는 안된다는 의미이다. 즉, 지방자치제도의 법적 성격은 지방자치단체의 자치권이 천부적 자연권이라는 견해와 역사적·전통적으로 형성된 제도로서 보장되어야 한다는 견해로 구분된다. 이러한 법적 성격에 따라 지방자치단체의 자치권과 자치제도가 보장되고 있다.
1.6. 지방자치제의 유형
1.6.1. 주민자치제와 단체자치제
주민자치제와 단체자치제는 지방자치제의 대표적인 유형이다.
주민자치제는 지역주민이 그 지역사회의 정치와 행정을 자신의 책임하에 처리하는 자치제이다. 민주주의를 기초로 하며, 국가의 행정사무를 주민의 자치기관이 처리한다. 기관통합주의에 따라 지방의회가 의결기관과 집행기관의 지위를 겸한다. 지방자치단체에 대한 국가적 감독은 입법적·사법적 감독을 원칙으로 하고 행정적 감독은 제한된다. 개별적 수권주의와 독립세주의를 특징으로 한다.
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