본문내용
1. 정책실패 사례분석 및 정책평가 활용 연구
1.1. 서론
정책문제는 사회적 가치와 정부의 결정에 의해 형성된다. 집합적 행동 문제로 이해되며, 개인이나 시장이 스스로 해결할 수 없는 상황에서 제3자의 개입이 필요하다. 예를 들어, 교통 혼잙은 모두가 버스를 타야 해결되지만, 개인의 유인은 부족하다. 정부는 강제적 조치를 통해 문제를 해결할 수 있다. 정책 문제는 객관적 현실이 아니며, 특정 행위자의 목적에 따라 구성된다. 위기가 발생할 때 정책 기업가들이 문제를 강조하면 정책 창이 열린다. 정책의 실패는 중요한 정보로 작용하며, 이를 무시하면 급격한 변화가 발생할 수 있다. 정책의 성공과 실패는 공공 가치를 추가하기 위한 노력으로 정의되지만, 무엇이 공공 가치인지를 합의하는 것은 쉽지 않다. 정책 실패에 대한 논의가 많고, 성공에 대한 논의는 상대적으로 적다. 이는 실패가 더 쉽게 인식되기 때문일 수 있다. 정책의 결과는 주관적이며, 같은 정책도 다양한 관점에서 성공 또는 실패로 해석될 수 있다. 예를 들어 클러스터 제도는 많은 이들이 실패로 보지만, 일부 목표는 달성했다. 정책의 성공 여부는 목표의 명확성과 지속적인 지지 여부에 따라 결정된다. 정책의 영향을 평가하는 것은 복잡하며, 여러 요인이 결과에 영향을 미친다. 정책이 도입된 후 시간이 지나야 그 효과를 평가할 수 있는 경우도 많다. 또한, 정책이 여러 목표를 가지고 있을 때, 일부 목표만 달성되었더라도 전체적으로 성공으로 간주되기 어려울 수 있다. 이번 연구에서는 정책 성공이 다차원적이라는 점을 강조한다. 따라서 정책의 성공 또는 실패를 판단할 때는 이러한 다차원적 요소를 고려해야 하며, 좋은 의사결정 과정이 성공적인 결과로 이어질 가능성이 높다는 것이다. 특히 많은 연구결과와 마찬가지로 대부분의 중앙부처가 개발한 정책이나 사업모델을 모든 지역에 일률적으로 적용하는 것은 지역 특수성을 무시하는 획일적 접근이다. 이러한 방식은 부처의 예산 확대에는 기여할 수 있지만, 지역마다 성공과 실패가 다를 수 있음을 간과하고 있다. 따라서 정책은 각 지역의 특성과 수용성, 실현 가능성을 반영하여 수립해야 한다. 지역 맞춤형 접근이 필요하다.
1.2. 정책실패 이론적 논의
1.2.1. 정책실패 개념
정책실패 개념은 일반적으로 정책과정에서 결정된 정책이 원래 의도한 정책목표를 효과적으로 달성하지 못한 상태를 의미한다. 정책실패와 관련되는 개념으로는 정부실패(government failure)가 있는데, 이는 정부가 시장의 효율성을 제고하기 위하여 시장에 개입하였으나 오히려 국민경제의 효용수준을 감소시킨 결과를 야기한 상태를 의미한다. 따라서 정부가 의도한 소기의 목적을 달성하지 못했다는 점에서 정책 실패나 정부실패는 그 궤적을 같이 한다고 볼 수 있다. 또한 정책실패는 정부실패의 요소로서 인식될 수도 있을 것이다. 협의의 개념에서 정책실패는 "일정한 시점에서 조직의 목적과 목표를 성취하지 못한 상태"를 의미한다. 정책실패는 정책평가의 큰 테두리 내에서 다루어질 수 있는 거시적이고 동태적인 개념이며, 정책실패를 연구하는 목적은 비판적 함의를 추구하기보다는 또 다른 정책실패를 미연에 방지하려는 긍정적인 차원에서 고찰되어야 할 것으로 사료된다.
1.2.2. 정책실패의 원인
정책실패의 원인은 의제설정, 정책결정, 정책집행 단계 등 정책과정의 각 단계에서 찾을 수 있다. 정책실패 요인을 정치학자들은 주로 제도적·행태적 요인에서 찾으며, 경제학자나 정책학자들은 정책의 목표달성도에서 도출하려고 노력한다.
의제 설정단계에서의 실패는 정책문제에 대한 정확한 이해나 분석 없이 정책수립을 할 경우 나타날 수 있다. 정책현안 문제와 동떨어진 의제를 설정하면 정책문제를 외면한 제3종의 오류를 범할 수 있다. 사회·경제적 환경과 같은 국내외적 변화도 정책실패를 야기할 수 있다.
정책결정단계에서는 정책결정자의 리더십 부재, 정책이해집단의 충분한 합의가 이루어지지 않은 상태에서 성급한 정책결정을 하는 경우, 일관성 있는 정책추진을 위한 정책결정자의 리더십 부재하는 경우, 의사결정과정에서 정책결정자간 연계가 미흡한 경우, 정책이해집단의 불신구조, 관료들이 집단적 사고에 빠지는 경우 실패로 작용한다.
정책집행단계는 집행상의 일관성 결여로 인한 정책순응성 미확보 및 정책신뢰를 상실하는 경우, 집행기관의 전문성이 부족한 경우, 정책집행 관련부처와 일선기관의 연계부족, 정책결정과 집행체계의 연계구조 미비, 분쟁발생시 분쟁조정기구의 조기에 구축되지 못한 경우, 한쪽 이해당사자 의견 일방적으로 수렴하는 경우등 이다.
정책평가 및 환류단계는 주로 정책환류(되먹임)에 의한 학습이 제대로 이루어지지 않아 실패를 초래하는 경우 정책에 관련된 다양한 이해관계자들의 정책합의를 도출해내는 장치가 부족한 경우에서 실패요인을 찾을 수 있다.
1.2.3. 정책의 성공과 실패요인
정책의 성공과 실패요인은 정책수립, 정책집행, 정책평가 등 정책과정의 여러 단계에서 찾을 수 있다. 정책 성공 및 실패요인은 인적, 자원적, 절차적 요인 등 다양한 차원에서 고려해야 한다.
첫째, 인적 요인으로는 정책 형성자의 자질과 능력, 정책 결정자의 시스템 전환 인식, 정책 집행자의 신뢰성 및 복종도, 정책 수혜자의 만족도 등이 성공과 실패를 좌우할 수 있다. 자질과 능력이 부족한 정책 입안자, 정책 변화의 필요성을 인식하지 못한 결정자, 전문성이 부족한 집행자, 정책 만족도가 낮은 수혜자 등은 정책 실패 가능성을 높인다.
둘째, 자원적 요인으로는 시간, 정보, 인적·물적·재정적 자원의 충족 정도가 중요하다. 정책 집행에 필요한 자원이 충분히 확보되지 않으면 정책 실패로 이어질 수 있다. 시간 부족, 정보 부족, 인력·예산·시설 등의 자원 부족은 정책 실패의 주요 원인이 된다.
셋째, 절차적 요인에는 정책 형성의 전제조건, 정책목표의 타당성, 집행계획의 적절성, 정치적 이해관계 충돌, 정책 추진기관의 위상과 역할, 정책평가와 환류 등이 포함된다. 정책목표가 모호하거나 비현실적일 경우, 집행계획이 부실할 경우, 이해당사자 간 갈등이 해소되지 않을 경우, 정책 추진 조직의 전문성과 권한이 부족할 경우 등 절차적 요인이 잘못되면 정책 실패로 이어질 수 있다.
종합적으로 볼 때, 정책의 성공과 실패는 다양한 차원의 요인이 복합적으로 작용한 결과이다. 정책 과정에서 정책 형성, 결정, 집행, 평가 등 각 단계의 주체와 자원, 절차적 적절성 등이 종합적으로 고려되어야 바람직한 정책 성과를 거둘 수 있다"
1.2.4. 정책실패의 연관요인 탐색
정광호외(2009)에 따르면, 정책실패의 연관요인은 정책과정의 각 단계에서 찾을 수 있다. 정책실패의 원인은 의제설정, 정책결정, 정책집행 단계에서 발생하며, 이를 세부적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 의제설정 단계에서의 실패는 정책문제에 대한 정확한 이해나 분석 없이 정책을 수립하는 경우 나타날 수 있다. 정책현안과 거리가 먼 의제를 설정하면 정책문제를 외면한 제3종의 오류를 범할 수 있다. 또한 사회·경제적 환경 변화와 같은 국내외적 요인도 정책실패를 야기할 수 있다.
둘째, 정책결정 단계에서는 정책결정자의 리더십 부재, 정책이해집단의 충분한 합의 없이 성급한 정책결정, 정책결정자 간 연계 부족, 정책이해집단의 불신 등이 실패요인으로 작용한다. 정책결정 과정에서 이해관계자들 간 합의 도출과 정책결정자의 리더십이 중요하다.
셋째, 정책집행 단계에서는 집행상의 일관성 결여로 인한 정책 순응성 미확보, 집행기관의 전문성 부족, 정책 결정-집행체계의 연계 구조 미비, 이해당사자 간 분쟁 발생 시 조정기구 부재 등이 실패요인이다. 정책과정에서 이해당사자 간 연계와 정책 수단의 적절한 활용이 중요하다.
넷째, 정책평가 및 환류 단계의 실패는 정책평가와 환류의 실패, 이해관계자들의 정책합의 도출 장치 부족으로 인한 것이다. 정책실패 경험에 대한 학습이 부족할 경우 유사한 정책실패가 반복될 수 있다.
이처럼 정책실패는 정책과정의 각 단계에서 발생할 수 있으며, 이해당사자 간 합의와 정책집행의 연계성 확보, 환류를 통한 학습이 실패 예방에 중요하다고 볼 수 있다.
1.3. 사례연구를 통해 본 정책실패 요인분석
1.3.1. 시화호 개발 정책 사례
대규모 간척사업이 야기하게 될 환경문제를 극명하게 보여주고 있는 사례인 시화호 담수화 계획은 정부가 2001년 ...
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